焦點(diǎn)關(guān)注：“土十條”與“水十條”“大氣十條”一樣，作為國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的具體行動(dòng)計(jì)劃與方案，其出臺(tái)必定會(huì)推動(dòng)土壤污染治理的進(jìn)程。但是，我國(guó)的土壤污染問(wèn)題十分復(fù)雜，進(jìn)行治理應(yīng)抱以科學(xué)審慎的態(tài)度。

2014年4月，環(huán)保部與國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布的“全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告”中顯示，當(dāng)前我國(guó)部分土壤污染極為嚴(yán)重，各類耕地土壤質(zhì)量嚴(yán)重下降，工礦區(qū)廢棄地土壤污染嚴(yán)重超標(biāo)，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)到了16.1%，因肥料濫用、農(nóng)藥污染等因素導(dǎo)致的耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率更是高達(dá)19.4%，耕地污染的面積為1.5億畝。面對(duì)如此嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì)，國(guó)家亟待出臺(tái)土壤污染治理計(jì)劃。因此，被稱之為“土十條”的《土壤環(huán)境保護(hù)與污染治理防治行動(dòng)計(jì)劃》成為了社會(huì)各界的企盼，預(yù)計(jì)將于2016年上半年出臺(tái)。無(wú)疑，“土十條”與“水十條”“大氣十條”一樣，作為國(guó)家對(duì)環(huán)境治理的具體行動(dòng)計(jì)劃與方案，其出臺(tái)必定會(huì)推動(dòng)土壤污染治理的進(jìn)程。但是，我國(guó)的土壤污染問(wèn)題十分復(fù)雜，進(jìn)行治理應(yīng)抱以科學(xué)審慎的態(tài)度。

我國(guó)土壤污染形勢(shì)復(fù)雜

2012年中國(guó)耕地保有量為18.24億畝，直逼18億畝警戒線。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，大量?jī)?yōu)質(zhì)土壤資源轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，部分地區(qū)土壤資源數(shù)量和質(zhì)量同步下降。我國(guó)農(nóng)村大量耕地撂荒現(xiàn)象普遍，許多傳統(tǒng)的商品糧基地已不復(fù)存在。我國(guó)土壤面臨著水土流失、荒漠化、鹽漬化、石漠化和酸化等諸多土壤退化問(wèn)題，嚴(yán)重威脅我國(guó)生態(tài)安全。近20年來(lái)，由于缺乏合理的布局和規(guī)劃，城市化進(jìn)程中的建設(shè)工程占用大量耕地，優(yōu)質(zhì)耕地資源迅速減少。生態(tài)脆弱帶來(lái)的土地退化勢(shì)頭沒(méi)有遏止，土壤污染的范圍逐漸擴(kuò)大。我國(guó)耕地整體質(zhì)量本來(lái)就不高，1/3缺有機(jī)質(zhì)，70%以上缺磷，20%左右的缺鉀。相比起來(lái)，我國(guó)耕地基礎(chǔ)肥力對(duì)糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)率僅為50%，而歐美發(fā)達(dá)國(guó)家則為70%～80%。在此情況下，還有相當(dāng)數(shù)量的耕地受到了中重度污染不宜耕種，實(shí)在令人惋惜。

但土壤污染不是單一問(wèn)題，與大氣、水體的污染不同，土壤污染不僅來(lái)自大氣、水體，還有農(nóng)業(yè)耕作和自身性質(zhì)的退化。工業(yè)廢水、廢渣、廢氣造成的土壤污染往往是局部的、嚴(yán)重的；而大氣沉降帶來(lái)的土壤污染則是大面積而持續(xù)的。比如，2012年全國(guó)大氣的鎘排放達(dá)2186噸，導(dǎo)致全國(guó)耕地土壤鎘平均增加0.004mg/kg，按照這個(gè)速度，只要50年我國(guó)耕地土壤重金屬含量就會(huì)超過(guò)目前的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（0.3mg/kg）。

美國(guó)《科學(xué)》雜志2010年發(fā)表的一篇文章指出，30多年來(lái)，中國(guó)耕地土壤的酸度增加6倍，而動(dòng)物源有機(jī)肥料也會(huì)增加土壤重金屬含量，對(duì)鎘而言，我國(guó)耕地最大的污染源還不是大氣沉降，而是動(dòng)物源肥料。污染源控制應(yīng)該是土壤污染治理之前最重要的工作，還比如對(duì)農(nóng)藥化肥使用量的控制，2013年我國(guó)化肥的使用量達(dá)到了近6000萬(wàn)噸，按照農(nóng)業(yè)種植面積平攤，一公頃使用的化肥達(dá)到了330公斤，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平，分別是美國(guó)的2.6倍和歐盟的2.5倍。而我國(guó)農(nóng)藥用量仍然較大，近年來(lái)穩(wěn)定在32萬(wàn)噸左右，占世界農(nóng)藥總用量的1/7。同樣地，土壤酸化會(huì)導(dǎo)致土壤中重金屬有效性的提高。農(nóng)作物葉片能夠直接吸收大氣污染物，尤其在酸雨條件下葉片對(duì)重金屬會(huì)增強(qiáng)吸收。這也就不難理解，不少地區(qū)在土壤重金屬含量符合土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的情況下，水稻、花生和蔬菜等農(nóng)作物會(huì)出現(xiàn)重金屬超標(biāo)的現(xiàn)象，且漸漸成為普遍現(xiàn)象。

土壤作為一種復(fù)雜的、多相的高度不均勻的環(huán)境介質(zhì)。污染物質(zhì)通過(guò)大氣、水體等途徑污染土壤，土壤耕作又使重金屬重新分布，最終在微觀上的田塊和宏觀上的區(qū)域上土壤重金屬污染呈現(xiàn)高度不均勻的特性。我國(guó)目前土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定于1995年，雖然有些數(shù)值過(guò)寬（如鉛），但總體上是全世界最為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)（特別是鎘和汞），按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，日本的稻田、英國(guó)的土壤污染幾乎是百分之百超標(biāo)的。顯然，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)，以此判別土壤污染、指導(dǎo)治理工作可能帶來(lái)誤導(dǎo)和混亂。目前新的土壤環(huán)境治理標(biāo)準(zhǔn)在修訂之中，離正式公布和執(zhí)行尚有時(shí)日。盡管我國(guó)在土壤退化阻控和障礙消減方面研發(fā)了相應(yīng)的施肥、水分、農(nóng)藝、生物、耕作等管理技術(shù)體系，但由于不合理的耕作管理措施，導(dǎo)致我國(guó)養(yǎng)分資源嚴(yán)重浪費(fèi)，降低了土壤質(zhì)量，對(duì)生態(tài)環(huán)境也造成威脅。尤其在土壤修復(fù)與保育技術(shù)體系方面，管理技術(shù)與政策法律十分不足。而且至今尚未出臺(tái)和建立較為完整的土壤保護(hù)與管理政策及相應(yīng)的法律法規(guī)。

土壤修復(fù)任重道遠(yuǎn)

我國(guó)土壤環(huán)境保護(hù)發(fā)展的歷史演變分為三個(gè)階段：1949～1978年重點(diǎn)關(guān)注土壤肥力；1978～1992年開(kāi)始關(guān)注土壤質(zhì)量和土壤污染問(wèn)題；1992年以來(lái)重視土壤污染的防治，關(guān)注不同類型用地土壤的環(huán)境質(zhì)量。近年來(lái)尤其關(guān)注污染土壤的風(fēng)險(xiǎn)管控和土壤修復(fù)問(wèn)題。

從自然條件看，我國(guó)地域遼闊，土壤類型豐富，不同地區(qū)土壤酸堿度和有機(jī)質(zhì)含量水平區(qū)別較大。由于氣候、地質(zhì)環(huán)境等自然環(huán)境的區(qū)域差異，針對(duì)不同區(qū)域需采用不同的修復(fù)技術(shù)。從社會(huì)發(fā)展看，不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，污染類型和污染物有明顯差異。各個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，也導(dǎo)致對(duì)待修復(fù)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)成本的接受程度不同。種種原因，導(dǎo)致了我國(guó)修復(fù)技術(shù)應(yīng)用的多樣化。中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院總工程師、研究員李發(fā)生表示，土壤修復(fù)技術(shù)的選擇和修復(fù)決策是一個(gè)復(fù)雜和綜合的過(guò)程，修復(fù)決策的結(jié)果受自然社會(huì)條件和人文因素的影響，存在東西方差異和區(qū)域性差異，這一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起管理和決策層的關(guān)注。

但當(dāng)前，一些土壤污染治理技術(shù)并不科學(xué)，比如土壤洗滌會(huì)破壞土壤結(jié)構(gòu)，而且不進(jìn)行水處理的話，會(huì)讓重金屬?gòu)耐寥擂D(zhuǎn)移到水體；“15～20厘米深耕翻土”只是常規(guī)耕作而不是其所謂的“深耕翻土”，由于鎘等毒性很高的重金屬吸附在黏粒上，稻田犁底層沒(méi)有被破壞的情況下，這部分重金屬容易富集到土壤表面，如果翻耕土壤打破犁底層會(huì)導(dǎo)致重金屬隨著水體下滲到地下水中。

例如鎘是日本土壤的主要污染物，其耕地土壤中鎘的本底值平均為0.40mg，本底值就超過(guò)了中國(guó)土壤的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但日本對(duì)待土壤鎘的治理除了極小部分用客土外，絕大部分（2007年達(dá)60萬(wàn)畝）利用水稻后期淹水這一簡(jiǎn)單技術(shù)就能達(dá)到很好的效果。此外，在日本，土壤修復(fù)企業(yè)需要取得資格、相關(guān)從業(yè)者需要通過(guò)嚴(yán)格的考試取得資格證書(shū)才能從事土壤修復(fù)這類工作。土壤污染過(guò)程復(fù)雜，土壤治理技術(shù)更為關(guān)鍵。如果沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土壤改良與修復(fù)相關(guān)的從業(yè)者加以培訓(xùn)、管理和行為約束，土壤污染治理只會(huì)“忙上添亂”。

土壤治污立法刻不容緩

土壤污染治理除了要摸清土壤污染程度和面積、制定相應(yīng)的治理措施，還需完善的法律、法規(guī)體系加以保障，包括第三方監(jiān)管、資金鏈條建設(shè)和保證、治理企業(yè)及其從業(yè)人員的資質(zhì)以及治理后質(zhì)量保證的追責(zé)制度等而這些本應(yīng)建立在土壤立法之上的監(jiān)管、資金、治理資質(zhì)、追責(zé)制度，由于土壤保護(hù)立法的缺位處于空白狀態(tài)，這也會(huì)對(duì)“土十條”的執(zhí)行效果造成不小影響。

我國(guó)的“土壤污染防治法”尚在醞釀之中，盡管已經(jīng)被全國(guó)人大納入到2017年立法規(guī)劃之中，但距離出臺(tái)還需時(shí)日。當(dāng)前關(guān)于土壤污染的一些法律法規(guī)散見(jiàn)于其他的法律法規(guī)之中，這些規(guī)定存在明顯缺陷。首先，這些規(guī)定較為分散，比如“環(huán)境法”中就有一兩個(gè)土壤污染防治方面的法律規(guī)范，正是由于這些規(guī)范的不系統(tǒng)，導(dǎo)致其難以形成體系性的效力。其次，散見(jiàn)于各個(gè)法律中的土壤污染防治的法律規(guī)范可操作性也不強(qiáng)，大部分的條文基本上是一些原則性、概括性的內(nèi)容，對(duì)于如何保護(hù)土壤不受污染，如何對(duì)土壤污染進(jìn)行整治、修復(fù)，并沒(méi)有做出具體的、細(xì)致的規(guī)定，法律條文在實(shí)踐中難以落實(shí)。第三，大部分的條文具有明顯的滯后性，畢竟土壤污染的各種新情況不斷出現(xiàn)，滯后性的法律條文也難以在實(shí)踐中發(fā)揮其作用。因此，大部分學(xué)者呼吁，在出臺(tái)“土十條”之前，需要出臺(tái)“土壤污染防治法”，用法律手段推進(jìn)土壤污染治理的進(jìn)程。

除了要積極推進(jìn)“土壤污染防治法”的立法進(jìn)程之外，還應(yīng)該積極研究制定相關(guān)的配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)體系。很多國(guó)家和地區(qū)都是標(biāo)準(zhǔn)和立法同時(shí)公布，甚至是立法先于標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)1995年制定了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而到現(xiàn)在土壤保護(hù)立法甚至還沒(méi)有到征求意見(jiàn)稿的程度。這導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)這一強(qiáng)制性的標(biāo)準(zhǔn)成為沒(méi)有牙齒的老虎。在土壤污染防治法尚未出臺(tái)，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有待完善的背景下，“土十條”的實(shí)施顯得有些“孤掌難鳴”?？上驳氖?，2015年1月，環(huán)境保護(hù)部公布了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）的修訂草案《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》與《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)篩選指導(dǎo)值》的征求意見(jiàn)稿，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，為“土十條”的出臺(tái)提供了技術(shù)保障。

難產(chǎn)的“土十條”

2013年下半年幾乎同時(shí)開(kāi)始編制的三大“污染防治行動(dòng)計(jì)劃”：《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“大氣十條”）發(fā)布僅用了3個(gè)月；《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“水十條”）發(fā)布也僅用了不到一年時(shí)間；而《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（“土十條”）卻直到現(xiàn)在還杳無(wú)音訊。

2015年11月29日，在第四屆環(huán)境保護(hù)年會(huì)暨中國(guó)環(huán)境治理高峰論壇上，農(nóng)業(yè)部科技教育司司長(zhǎng)唐珂透露，“土十條”即將推出。但這個(gè)“即將”似乎只是一個(gè)虛詞，因?yàn)閾?jù)環(huán)保部一位參與“土十條”編制的人士透露，“土十條”目前仍在征求各部委意見(jiàn)，尚未提交國(guó)務(wù)院審議。據(jù)了解，“土十條”的編制涉及到發(fā)改委、環(huán)保部、國(guó)土部、住建部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等多個(gè)部委，各部委之間對(duì)“土十條”相關(guān)條款尚存分歧。

作為環(huán)保部“三大戰(zhàn)役”之一，“土十條”將制定我國(guó)土壤污染治理的具體“時(shí)間表”。早在2014年3月，環(huán)保部常務(wù)會(huì)議就審議并原則通過(guò)了“土十條”。時(shí)任環(huán)保部副部長(zhǎng)的周建表示，該計(jì)劃有望于2014年年內(nèi)出臺(tái)。不過(guò)，直到2015年7月，環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰在“土壤與生態(tài)環(huán)境安全——國(guó)際土壤年在中國(guó)”高層論壇上卻表示，“土十條”仍在由相關(guān)部門抓緊編制中。到了9月的2015中國(guó)—阿拉伯國(guó)家環(huán)境保護(hù)合作論壇，環(huán)保部總工程師劉華則表示，“土十條”已基本編制完成。11月30日，環(huán)保部部長(zhǎng)陳吉寧在《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》撰文談“十三五”水土氣行動(dòng)計(jì)劃路線圖時(shí)表示，環(huán)境治理的重點(diǎn)就是堅(jiān)決打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，深入實(shí)施“大氣十條”和“水十條”，編制實(shí)施“土十條”。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部主任王東曾經(jīng)參與“水十條”編制，他表示，“土十條”與“水十條”的編制流程基本一致，開(kāi)始是由環(huán)境規(guī)劃院作為技術(shù)單位進(jìn)行編制，環(huán)保部也會(huì)有一些工作人員參與指導(dǎo)；初稿出來(lái)后，環(huán)保部?jī)?nèi)部先進(jìn)行討論，修改完善后送交國(guó)務(wù)院各部委征求意見(jiàn)；征求完各部委意見(jiàn)修改后，再征求國(guó)務(wù)院辦公廳的意見(jiàn)，進(jìn)一步修改完善后提交國(guó)務(wù)院審議；最后，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論和中共中央政治局常務(wù)會(huì)議討論后，正式對(duì)外發(fā)布。

“土十條”為何遲遲沒(méi)有提交國(guó)務(wù)院審議？與各部委之間尚存分歧有關(guān)。

李發(fā)生認(rèn)為，“土十條”需要同步配套修改《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，2015年1月當(dāng)環(huán)保部公布新標(biāo)準(zhǔn)的征求意見(jiàn)稿后，農(nóng)業(yè)部門提出了很多質(zhì)疑，導(dǎo)致新標(biāo)準(zhǔn)一直未能出臺(tái)。還有對(duì)于某些遭受嚴(yán)重污染無(wú)法治理的耕地是否應(yīng)當(dāng)劃出永久基本農(nóng)田的問(wèn)題，環(huán)保部門、農(nóng)業(yè)部門和國(guó)土部門也一直存在分歧。轉(zhuǎn)變土地利用類型會(huì)使耕地紅線受到?jīng)_擊，不轉(zhuǎn)變則難以進(jìn)行土壤修復(fù)處置。直到2015年10月，國(guó)土部才明確表示，遭受嚴(yán)重污染無(wú)法治理的耕地應(yīng)當(dāng)劃出永久基本農(nóng)田。王東認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)用地的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)用地的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有落實(shí)之前，“土壤污染防治法”未出臺(tái)，也就是沒(méi)有法律支撐和標(biāo)準(zhǔn)支撐，“土十條”即使頒布了也會(huì)落空，至少要等法律和標(biāo)準(zhǔn)制定得差不多了，條件具備了，“土十條”才能擇機(jī)出臺(tái)。另外，環(huán)保部固體廢物與化學(xué)品管理技術(shù)中心主任凌江表示，類似“土十條”這種重大政策文件的出臺(tái)要把握節(jié)奏，“大氣十條”和“水十條”發(fā)布以后，還需要觀察一下效果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，等到合適的時(shí)機(jī)再出臺(tái)“土十條”。

呼喚“土十條”盡快出臺(tái)

“三類土壤的污染問(wèn)題最為嚴(yán)重。首先是耕地，它和我們的食物鏈條相關(guān)。其次是工業(yè)場(chǎng)地，目前36.3%的工廠搬遷后的場(chǎng)地都是污染的，又因?yàn)樗鼈兇蠖嘣谑兄行?，極有可能變成商業(yè)房產(chǎn)供給于居住。最后是礦區(qū)?！鄙虾－h(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益教授表示。

那么，“土十條”可能會(huì)帶來(lái)哪些新的變化？在張益看來(lái)，“土十條”首先應(yīng)該明確一個(gè)未來(lái)5至6年的中期目標(biāo)?！霸趪?guó)家層面要有一個(gè)階段性的控制目標(biāo)，比如到2020年，污染趨勢(shì)要得到控制，有條件的區(qū)域應(yīng)該穩(wěn)中向好。此外，‘土十條’還應(yīng)解決污染治理的模式問(wèn)題，目前主要的三種模式是：誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)責(zé)；以及如果找不到污染主體又沒(méi)有人愿意開(kāi)發(fā)土地，比如耕地和廢棄的礦山等，恐怕還得靠國(guó)家。這也同時(shí)需要通過(guò)一些政策的扶持?！睆堃嬲f(shuō)。

無(wú)論采取何種治理模式和路徑，都躲不開(kāi)錢從哪里出的問(wèn)題。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士表示，不同于水、垃圾治理領(lǐng)域目前較普遍采用的PPP融資模式，目前在土壤治理上，PPP并不普及。就目前狀況而言，除了國(guó)家撥款36億的重金屬污染治理專項(xiàng)資金，以及受限于土地轉(zhuǎn)讓時(shí)需凈土轉(zhuǎn)讓的要求，受益方的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商是目前除國(guó)家投入之外的主要資金來(lái)源。對(duì)于PPP在土壤污染治理領(lǐng)域的前景，人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)馬中教授抱有積極態(tài)度。“在耕地治理上，PPP的應(yīng)用空間將有可能變得廣闊。耕地政策的一個(gè)重大的改變是十三五提出了休耕和輪作，意味著土地在使用上可以做結(jié)構(gòu)調(diào)整。對(duì)于土壤污染治理來(lái)說(shuō)這是很重要的條件，以前必須種糧食的時(shí)候，私人資金是進(jìn)不去的，做不了PPP，現(xiàn)在可以通過(guò)改變作物種植結(jié)構(gòu)來(lái)解決PPP模式的問(wèn)題。而工業(yè)場(chǎng)地修復(fù)則主要靠商業(yè)資金。盡管和前兩年相比，房產(chǎn)已經(jīng)沒(méi)有那么景氣，但仍是一個(gè)重要的解決存量棕色土地（指由于已經(jīng)存在或者潛在的危險(xiǎn)物質(zhì)、污染物質(zhì)的污染而難以擴(kuò)展、再開(kāi)發(fā)或者再利用的地塊）的有效途徑?！瘪R中說(shuō)。

在出臺(tái)“水十條”的過(guò)程中，我們不妨借鑒美國(guó)“超級(jí)基金法”的經(jīng)驗(yàn)，在土壤污染防治中不僅要建立嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任制度，也要建立相應(yīng)的治理基金，解決其中的資金短缺問(wèn)題。美國(guó)的超級(jí)基金法是美國(guó)污染土地領(lǐng)域中規(guī)范土地修復(fù)與治理最為完整的法律規(guī)范，其對(duì)解決歷史遺留的污染土地，尤其是工業(yè)廢棄地、垃圾掩埋地、廢物傾倒地、固體垃圾拆解地具有較好的針對(duì)性作用，我國(guó)當(dāng)前土壤污染尤其是工礦區(qū)的土壤污染與美國(guó)當(dāng)年制定該法的情形差不多。按照超級(jí)基金法的規(guī)定，聯(lián)邦政府可以向任何一個(gè)污染責(zé)任人追索全部的土壤污染治理費(fèi)用，責(zé)任人之間的責(zé)任是連帶無(wú)限責(zé)任，終身追溯且有法律溯及力，這樣，污染責(zé)任人就不會(huì)因?yàn)楸舜说耐普喴膊粫?huì)因?yàn)榉蓵r(shí)效的過(guò)去而推卸責(zé)任。如果被追索的責(zé)任人無(wú)法承擔(dān)治理及修復(fù)、賠償費(fèi)用，則可以對(duì)其控股或參股的組織、公司進(jìn)行追索。此外，如果污染責(zé)任人不愿意修復(fù)或治理，超級(jí)基金法可以授權(quán)環(huán)保部門代為治理、修復(fù)，超級(jí)基金先行墊資，最后由超級(jí)基金向責(zé)任人追償，這種法律規(guī)定也體現(xiàn)了污染治理的公共性質(zhì)。對(duì)于工礦區(qū)的廢棄地、污染地等土壤治理，我國(guó)完全可以借鑒美國(guó)的具體做法。

對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的治理與修復(fù)，因?yàn)槠渫顿Y更大、收益較慢、回報(bào)率也不高，此時(shí)更應(yīng)該設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)機(jī)制及盈利模式，鼓勵(lì)更多的市場(chǎng)主體及社會(huì)資本參與進(jìn)來(lái)，更重要的是離不開(kāi)政府、公眾的參與及監(jiān)督。長(zhǎng)沙曙光環(huán)保公益發(fā)展中心的高亮認(rèn)為，當(dāng)前針對(duì)耕地的修復(fù)與治理，應(yīng)該由政府主導(dǎo)、污染企業(yè)出錢，邀請(qǐng)修復(fù)專家、村民代表、公益律師、媒體及NGO組織共同監(jiān)督，尤其是要注重農(nóng)民自身的意見(jiàn)與看法，保證修復(fù)與治理落到實(shí)處。此外，高亮還建議，為了降低企業(yè)修復(fù)成本，對(duì)于污染農(nóng)地尤其是重金屬污染的農(nóng)地可以從生態(tài)、旅游的角度考慮，建立一套整改規(guī)劃方案，建立相關(guān)的科普文化館，如湖南石門縣的雄黃礦砷污染事件的科普文化館，邀請(qǐng)村民擔(dān)任講解員、導(dǎo)游，既可以解決村民就業(yè)，還能夠起到警示后人的作用。

但無(wú)論是那種政策或法律模式，土壤污染防治的前提是要做好土壤保護(hù)，“土十條”的宗旨也應(yīng)該如此。土壤保護(hù)的目的在于恢復(fù)土壤的健康，包括提高土壤酸堿度、土壤有機(jī)質(zhì)，將農(nóng)業(yè)從現(xiàn)代的石油農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化為可持續(xù)集約化農(nóng)業(yè)或者生態(tài)集約化農(nóng)業(yè)上來(lái)，而非要用外在的某些物質(zhì)將土壤重金屬固定下來(lái)（事實(shí)上很難），或者去除（操作起來(lái)更難）。土壤是難以再生的戰(zhàn)略資源，是人類文明誕生和發(fā)展的重要載體，歷史上一些古文明因土壤質(zhì)量演變而興衰的例子不在少數(shù)。在中國(guó)，傳統(tǒng)的農(nóng)耕文明在中華文明的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用，今天，我們的土壤在快速的、高強(qiáng)度的工業(yè)化和化肥農(nóng)業(yè)的雙重沖擊下，出現(xiàn)了種種問(wèn)題，也得到了政府的高度重視，土壤環(huán)境質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)、土壤立法以及作為土壤治理的行動(dòng)綱領(lǐng)的“土十條”都呼之欲出，社會(huì)各界也廣泛關(guān)注。

作者：郭修平，郭慶海（吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，吉林長(zhǎng)春）文章發(fā)表于《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2016年第2期。

來(lái)源:農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)  作者:郭修平 郭慶海

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