2017年5月26日，中共中央政治局就推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式進(jìn)行第四十一次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式是貫徹新發(fā)展理念的必然要求，必須把生態(tài)文明建設(shè)擺在全局工作的突出地位，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。其中，垃圾分類和集中收集處理是綠色生產(chǎn)和生活方式的應(yīng)有之義。

推進(jìn)垃圾分類和集中收集處理，特別是在農(nóng)村地區(qū)推行垃圾分類和集中收集處理，是中華文明發(fā)展到生態(tài)文明新階段的一個(gè)標(biāo)志，社會(huì)各界要有清楚的認(rèn)識(shí)。然而，全社會(huì)對(duì)垃圾分類和集中收集處理，特別是農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的意義目前還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到位，推進(jìn)的進(jìn)度也不一。

在發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的周邊農(nóng)村，生活方式近二十年來(lái)發(fā)生很大改變，農(nóng)村的垃圾構(gòu)成也發(fā)生了改變。農(nóng)村的垃圾分類和集中收集處理既是資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的需要，也是培育新型農(nóng)民和全面建成小康社會(huì)的需要，更是整體提升中華文明發(fā)展水平的需要。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理必須和未來(lái)農(nóng)村發(fā)展的規(guī)律、城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律相結(jié)合，甚至和區(qū)域一體化的規(guī)律相結(jié)合，還要考慮未來(lái)產(chǎn)業(yè)需求結(jié)構(gòu)的變化、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)的變化。只有這樣，農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的開展才具有戰(zhàn)略性。

《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）規(guī)定的垃圾分類和集中收集處理試點(diǎn)區(qū)域，大多是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好的大中城市。但截至目前，還沒(méi)有城市整體成功。而農(nóng)村的垃圾分類和集中收集處理卻在發(fā)達(dá)省份或者中心城市周邊的農(nóng)村，如浙江省金華市、湖南省寧鄉(xiāng)市等地取得了成功，背后的原因值得分析和總結(jié)。

目前，很多地方的農(nóng)村都自發(fā)地組織村民代表到這些地方考察。農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的成功模式不斷被復(fù)制和創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，可以采取農(nóng)村包圍城市的做法，用農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理來(lái)助推城市的垃圾分類和集中收集處理。

參與體制

發(fā)揮地方黨委政府、村兩委、村民理事會(huì)和保潔隊(duì)伍的作用

農(nóng)村生活垃圾分類和集中收集處理需要形成共治的主體架構(gòu)，基于各自的角色，凝聚共識(shí)，形成合力。目前，一些地方已經(jīng)建立市統(tǒng)籌、縣主導(dǎo)、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村實(shí)施的農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理體制。除了要發(fā)揮村民的主體性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性外，更要發(fā)揮地方黨委政府、村兩委、村民理事會(huì)和保潔隊(duì)伍的作用。

首先，必須發(fā)揮地方黨委和政府的統(tǒng)籌和引導(dǎo)作用。村委會(huì)是村民自治組織，如果純粹靠村民的自發(fā)推動(dòng)，很多事情很難形成一致意見(jiàn)。因此，必須在尊重村民意愿的基礎(chǔ)上，由政府統(tǒng)籌和引導(dǎo)。在農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理工作中，無(wú)論是組織領(lǐng)導(dǎo)、工作方向、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是資金、技術(shù)的支持，都需要發(fā)揮地方黨委和政府的主導(dǎo)作用，發(fā)揮農(nóng)業(yè)、住建、環(huán)保等部門的監(jiān)督作用。

地方政府的統(tǒng)籌和引導(dǎo)職能主要包括制定規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理，部署垃圾運(yùn)輸和處理網(wǎng)絡(luò)；輔導(dǎo)村民如何開展垃圾減量化、垃圾分類和垃圾資源化利用；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)運(yùn)村集體收集的垃圾，縣級(jí)政府統(tǒng)一部署垃圾最后的出路，如填埋還是焚燒等；對(duì)村集體開展垃圾分類和集中收集處理進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助?？梢?jiàn)，政府的統(tǒng)籌和引導(dǎo)不僅可以節(jié)省經(jīng)濟(jì)成本，提高績(jī)效，還可以為村集體提供經(jīng)濟(jì)和管理支持，其作用不可或缺。

其次，必須發(fā)揮村兩委的組織和協(xié)調(diào)作用。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理，村兩委特別是村委會(huì)黨建的作用至關(guān)重要。凡是農(nóng)村工作好的地方，都是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方，也是村黨建工作做得好的地方。在金華市，農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理成效之所以突出，原因主要在于村兩委班子很多都是致富能人，公信力高，具有較強(qiáng)的組織力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。在他們的帶領(lǐng)下，村級(jí)組織有資金積累，可以調(diào)動(dòng)資源開展公益事業(yè)，并通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制開展再分配等工作，發(fā)揮村民參與垃圾分類、集中收集處理和鄉(xiāng)村建設(shè)的自覺(jué)性。村級(jí)組織有向心力，能夠通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和約束相結(jié)合的方式，通過(guò)村民理事會(huì)的勸導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)村民參與垃圾分類和集中收集處理工作的積極性。在農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理工作中，一些村民能夠找到清掃和運(yùn)輸?shù)染蜆I(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)社會(huì)的和諧。但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，村集體的帶頭作用總體尚不明顯。

再次，發(fā)揮村民理事會(huì)特別是鄉(xiāng)賢的反哺作用。村民理事會(huì)一般由鄉(xiāng)賢和各家族的代表組成，具有一定的村民代表性，可以幫助村集體推進(jìn)公益事業(yè)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在寧鄉(xiāng)市菁華鎮(zhèn)陳家橋村等地，村民理事會(huì)可以在以下領(lǐng)域發(fā)揮作用：協(xié)助政府到每家每戶解讀政策，開展勸導(dǎo)工作，一些族長(zhǎng)的作用尤其明顯；開展打分和民主評(píng)議工作，如對(duì)每家每戶、每個(gè)村民小組的垃圾分類和集中收集處理工作開展打分，并進(jìn)行民主評(píng)議，提出獎(jiǎng)勵(lì)和警示名單；對(duì)村保潔隊(duì)伍的工作進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。由于村民理事會(huì)成員德高望重，其打分和評(píng)議工作往往具有很高的公信力。

此外，還要發(fā)揮保潔隊(duì)伍的專業(yè)作用。保潔員一般由村集體聘請(qǐng)，或者由承包農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的專業(yè)公司在農(nóng)村聘請(qǐng)。保潔員一般為兼職，既在家做一些農(nóng)活，也開展垃圾清掃和運(yùn)輸工作，工資一般為每年2萬(wàn)元~3萬(wàn)元，考核合格和優(yōu)秀的還另有獎(jiǎng)勵(lì)。保潔員一般由村集體從各家族家庭經(jīng)濟(jì)比較困難的農(nóng)戶中推舉，各方都熟悉，都能夠接受。保潔員上崗前，一般都接受專業(yè)的培訓(xùn)。培訓(xùn)后，這些熟人構(gòu)成的保潔員隊(duì)伍，宣傳垃圾分類和集中收集處理政策、專業(yè)知識(shí)具有明顯優(yōu)勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)才能解決錢從何來(lái)、用于何處的難題

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，凡是農(nóng)村推行垃圾分類和集中收集處理的地方，都是村集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方，都是城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展比較不錯(cuò)的地方，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較雄厚。在這些地方，村集體有產(chǎn)業(yè)，有線電視、自來(lái)水、寬帶普及率高，農(nóng)村耕作全部或者部分實(shí)行機(jī)械化。只有在這些地方，目前能夠真正解決錢從何來(lái)和錢用于何處的難題。

在錢從何來(lái)的問(wèn)題上，目前農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的資金來(lái)源主要有以下3種方式：一是政府投資為主，村集體投資為輔，村民繳納部分垃圾收集處理費(fèi)。二是村集體投資為主，政府補(bǔ)貼為輔，村民繳納部分垃圾收集處理費(fèi)。三是采取整體打包式的PPP投資運(yùn)營(yíng)模式，即社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)、政府補(bǔ)助、村民繳費(fèi)相結(jié)合的公私合作經(jīng)營(yíng)模式。

第一種方式主要適用于一些地方政府的示范樣板村。第二種方式是村民自覺(jué)形成的。如在寧鄉(xiāng)市，一個(gè)村是示范樣板村，主要由政府投資支持。鄰近的菁華鎮(zhèn)陳家橋村不甘落后，采取鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢和村民自愿捐款的方式，兩年籌集到逾500萬(wàn)元。其中，一個(gè)村民就捐了近60萬(wàn)元。目前，陳家橋村在垃圾分類和村容整治方面取得了很大成績(jī)。第三種方式中，一些資源可以回收利用，垃圾焚燒發(fā)電可以產(chǎn)生收益，加上政府的補(bǔ)助，還是具有一定的吸引力，但是目前想嘗試的人還很少。目前，金華市已經(jīng)形成了市縣配套、鎮(zhèn)村投入、農(nóng)戶收取的資金投入體制，寧鄉(xiāng)市則形成了市縣配套、鎮(zhèn)村投入、農(nóng)戶收取、鄉(xiāng)賢資助的資金投入體制。

《方案》規(guī)定，對(duì)于城市居民，按照污染者付費(fèi)原則，完善垃圾處理收費(fèi)制度。但是和城市相比，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)仍然薄弱，一些農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)承受能力還比較脆弱，購(gòu)買垃圾運(yùn)輸車、建設(shè)可腐爛垃圾的發(fā)酵房，都需要較大的投資，很難指望通過(guò)收取垃圾處理費(fèi)來(lái)支付所有開支。如湖北省監(jiān)利縣朱河鎮(zhèn)李溝村，每個(gè)農(nóng)戶家庭成員每人需繳納20元的垃圾回收處理費(fèi)。按照2000人計(jì)算，每年可以收取4萬(wàn)元垃圾回收處理費(fèi)。

這點(diǎn)錢，根本不夠支付清潔工的工資，更不夠支付垃圾運(yùn)輸費(fèi)，需要村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以補(bǔ)助。因此，還需要地方政府大力發(fā)展自己的特色和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理等社會(huì)建設(shè)籌集經(jīng)費(fèi)。此外，可以發(fā)動(dòng)一些鄉(xiāng)賢捐資，回饋家鄉(xiāng)，形成有錢出錢、有力出力、村民自治、共享清潔家園的模式。

在錢用于何處的問(wèn)題上，各項(xiàng)補(bǔ)助、投資和收費(fèi)全部用于垃圾分類和集中收集處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)輸交通工具的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、清潔隊(duì)伍的運(yùn)行、農(nóng)戶的評(píng)選獎(jiǎng)勵(lì)活動(dòng)等。垃圾分類和集中收集處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括農(nóng)戶家庭小型分類垃圾桶的統(tǒng)一購(gòu)置，人口集中地區(qū)大型分類垃圾桶的統(tǒng)一購(gòu)置，垃圾分類和收集處理的知識(shí)宣傳等。各項(xiàng)費(fèi)用由村統(tǒng)籌安排，做到?？顚Ｓ谩ＹM(fèi)用的開支要接受村兩委和村民理事會(huì)的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)專款專用。

當(dāng)然，垃圾分類和回收處理也有一些來(lái)自資源回收的收入，可以用于支持垃圾分類和回收處理。寧鄉(xiāng)市的陳家橋村、楊林橋、溈濱村村民理事會(huì)建立了臺(tái)賬，將分類回收資源款全部給予保潔員作為補(bǔ)助，提高其分類回收的積極性。

制度體系和運(yùn)行機(jī)制

建立五項(xiàng)制度、五項(xiàng)機(jī)制

在規(guī)范保障方面，可以考慮建立如下制度體系，促進(jìn)農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的規(guī)范化。

一是門前三包制度。農(nóng)戶對(duì)自己房前屋后和責(zé)任田范圍內(nèi)的環(huán)境整潔和垃圾分類負(fù)責(zé)，村民小組對(duì)本小組區(qū)域內(nèi)的環(huán)境整潔負(fù)責(zé)。其中，村兩委的干部要包組或者分片包干；黨員、村民理事會(huì)成員要聯(lián)組包戶，把工作做細(xì)。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地的門前三包各有特色，如金華市金東區(qū)的農(nóng)戶，把傳統(tǒng)的陶器鋸開，種上花草；寧鄉(xiāng)市的一些村用統(tǒng)一的方式種樹種草。

二是垃圾收費(fèi)及其減免制度。盡管收費(fèi)不足以承擔(dān)農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的全部費(fèi)用，但是可以促進(jìn)村民形成責(zé)任感。對(duì)于垃圾分類工作做得好的，可以予以減免，以示獎(jiǎng)勵(lì)，形成示范帶頭作用。對(duì)于低保戶和五保戶，免于繳費(fèi)。

三是垃圾的強(qiáng)制分類制度。建議結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，對(duì)城鄉(xiāng)垃圾的分類和回收處理實(shí)行區(qū)別對(duì)待。在城市，垃圾分類一般分為可回收、不可回收和其他垃圾。而在農(nóng)村，根據(jù)農(nóng)村垃圾的物理、化學(xué)屬性以及農(nóng)村的整體文化程度，如分為可腐爛和不可腐爛兩類，就更加簡(jiǎn)單易懂，村民也容易執(zhí)行。在有的發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，針對(duì)廚余垃圾還專門購(gòu)置專門的收集車予以收集；針對(duì)危險(xiǎn)廢物，則上門專門回收。目前，金華市首創(chuàng)的可腐爛和不可腐爛垃圾分類模式得到農(nóng)村的廣泛認(rèn)可。

四是全程減量制度。從農(nóng)戶家庭、村級(jí)收集、鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)和區(qū)縣處理處置等全環(huán)節(jié)，都實(shí)行垃圾減量化。農(nóng)村的垃圾結(jié)構(gòu)目前雖然有所改變，但是和城市相比，容易腐爛的垃圾成分還是多一些，很多垃圾可以就地處理。只有全程減量化，才能保證容易腐爛的濕垃圾經(jīng)過(guò)村集體的統(tǒng)一堆肥后還田，而不至于進(jìn)入垃圾焚燒發(fā)電廠因?yàn)闊嶂档投蔀槔圪?。也只有全程減量化，才能讓塑料等可以回收利用的垃圾經(jīng)過(guò)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)的過(guò)濾進(jìn)入回收利用渠道，促進(jìn)資源得到科學(xué)、循環(huán)利用。

五是理念培育制度。通過(guò)集體講授、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、分戶指導(dǎo)、宣傳牌宣傳、實(shí)地考察等方式，輔之以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)與約束機(jī)制，讓村民自覺(jué)自愿地形成資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的綠色生活方式。

在運(yùn)行機(jī)制方面，可以建立以下機(jī)制體系，促進(jìn)農(nóng)村垃圾分類和集中收集處理的規(guī)范化、程序化，具有可操作性。

一是分類運(yùn)輸機(jī)制。在一些地方，上午運(yùn)輸可以腐爛的垃圾，下午運(yùn)輸不可腐爛的垃圾，破解需要購(gòu)買分類運(yùn)輸垃圾車的難題。有的地方，將運(yùn)輸?shù)能嚩贩譃榭筛癄€和不可腐爛兩部分，同時(shí)收集所有的垃圾。

二是打分評(píng)比機(jī)制。邀請(qǐng)村民小組長(zhǎng)、村民理事會(huì)的成員進(jìn)行分戶打分，開展考評(píng)。為保證考評(píng)的公正性，寧鄉(xiāng)市菁華鎮(zhèn)采取了異地打分機(jī)制，即跨村或者跨村民小組打分，并且在公開場(chǎng)所公布各農(nóng)戶得分的細(xì)節(jié)。

三是獎(jiǎng)勵(lì)懲罰機(jī)制。金華市和寧鄉(xiāng)市定期評(píng)選先進(jìn)保潔員和清潔農(nóng)戶，予以物質(zhì)或者現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)。浙江省富陽(yáng)市靈橋鎮(zhèn)，還對(duì)村民獎(jiǎng)勵(lì)發(fā)酵以后的有機(jī)肥料。寧鄉(xiāng)市愛(ài)衛(wèi)辦要求，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年評(píng)選出“十佳庭院”“十佳清潔戶”，村集體在表彰的基礎(chǔ)上，報(bào)送鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以集中表?yè)P(yáng)。一些地方利用村民廣場(chǎng)的笑臉墻和勸進(jìn)榜兩種方式，實(shí)行精神上的獎(jiǎng)勵(lì)與告誡并舉。

四是目標(biāo)評(píng)價(jià)考核機(jī)制。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體進(jìn)行目標(biāo)評(píng)價(jià)考核時(shí)，既要按照生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核的辦法進(jìn)行綜合考核，也要對(duì)垃圾分類進(jìn)行單獨(dú)考核，體現(xiàn)工作的重要性。

五是黨政同責(zé)機(jī)制。在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，實(shí)行環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)的體制和機(jī)制，黨委和政府對(duì)垃圾分類和集中收集處理負(fù)總責(zé)。在村一級(jí)，村黨支部、村委會(huì)以及村民小組、黨員都要層層壓實(shí)責(zé)任，把工作做細(xì)，把垃圾分類和集中收集處理這項(xiàng)利國(guó)利民的制度實(shí)施好。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)）

來(lái)源:中國(guó)環(huán)境新聞  作者:常紀(jì)文

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