四大癥結(jié)下，綜合利用率2020年達73%的目標落空
近年來，隨著化工、鋼鐵、煤炭、有色金屬等行業(yè)快速發(fā)展，大宗工業(yè)固廢產(chǎn)生量持續(xù)攀升，年產(chǎn)生量近40億噸，占固廢產(chǎn)生總量超過80%。大宗工業(yè)固廢主要包含尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶煉廢渣等，主要來自于工業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的廢物，對環(huán)境和安全影響較大，但也具有一定的可利用價值，例如干涸后的尾渣和粉煤灰遇大風(fēng)形成揚塵，煤矸石自燃產(chǎn)生的二氧化硫會形成酸雨，但這些工業(yè)固廢經(jīng)過適當?shù)墓に囂幚?，可以制成水泥、砂石骨料等建筑材料或制造肥料、土壤改良劑等?br />
值得關(guān)注的是，大宗工業(yè)固廢產(chǎn)生量巨大，處置卻不及預(yù)期。根據(jù)對大宗固廢的相關(guān)統(tǒng)計，累計堆存量超過600億噸，年綜合利用率不足60%，未達到國家發(fā)改委2017年5月4日印發(fā)的《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》等提出的2020年達到73%的目標。
堆存的大宗工業(yè)固廢為何難以得到妥善處理？辰于看來，存在四大癥結(jié)：
問題一：產(chǎn)生端缺乏約束，處置端支持不足
與發(fā)達國家相比，我國尚處于固廢末端污染控制、單純追求資源化的發(fā)展階段，具體表現(xiàn)為固廢生產(chǎn)者約束制度的缺失。目前的大宗工業(yè)固廢政策主要集中在資源綜合利用方面，對固廢減量化、資源化的要求多為原則規(guī)定，缺乏對固廢生產(chǎn)者的明確約束，導(dǎo)致企業(yè)從源頭減少工業(yè)固廢產(chǎn)生的壓力不夠、動力不足，不到萬不得已之時，很少去考慮綜合利用的問題。
另觀處置端，雖已發(fā)布多項政策，卻也面臨相關(guān)制度滯后且不完善的問題。大宗工業(yè)固廢綜合利用技術(shù)復(fù)雜、經(jīng)濟效益差，且項目投資大、利潤少、投資回報期長，屬于政策驅(qū)動型產(chǎn)業(yè)。若想持續(xù)、深入推進資源綜合利用，需要得到政府相關(guān)配套財稅政策的大力支持，但目前來看，一方面已有扶持政策的協(xié)同性、系統(tǒng)性不夠，尤其相關(guān)價格政策滯后，另一方面大宗工業(yè)固廢的處置技術(shù)、產(chǎn)品和市場監(jiān)管相關(guān)制度也不完善，由于缺少相關(guān)規(guī)范和引領(lǐng)，資源綜合利用類產(chǎn)品市場認可度低，大規(guī)模推廣面臨困境。
問題二：管理體制不順暢，存在信息不對稱
我國工業(yè)體系龐大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，固廢減量化、資源化、無害化管理職能分散在多個管理部門，在具體執(zhí)行過程中，環(huán)保主管部門關(guān)注固廢的污染屬性和防治工作，負責資源循環(huán)利用的主管部門則偏重固廢的資源價值，導(dǎo)致管理協(xié)調(diào)難度較大。
此外，作為監(jiān)管最重要的抓手，大宗工業(yè)固廢相關(guān)的數(shù)據(jù)信息也尚未建立，大宗工業(yè)固廢綜合利用的統(tǒng)計、管理、培訓(xùn)、信息、技術(shù)推廣和服務(wù)欠缺嚴重。
問題三：技術(shù)產(chǎn)業(yè)化程度低，專業(yè)人才緊缺
盡管當前各類大宗工業(yè)固廢基本都能轉(zhuǎn)化成產(chǎn)品，然而處于實驗室階段的技術(shù)多，真正能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化并盈利的技術(shù)少。大部分產(chǎn)品集中在傳統(tǒng)建材行業(yè)，不僅附加值低，而且銷售半徑短。此外，我國大宗工業(yè)固廢在新材料產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用尚屬技術(shù)研究和探索階段，距離產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用還有很長的一段路要走。
技術(shù)創(chuàng)新離不開人才，行業(yè)卻缺乏完善的人才培養(yǎng)體系。大宗工業(yè)固廢涉及的行業(yè)、專業(yè)門類和知識面非常廣，包含土木、礦加、采礦、環(huán)境、材料、冶金、農(nóng)業(yè)等，目前教育體系中尚未設(shè)立專門的資源綜合利用相關(guān)專業(yè)，導(dǎo)致相關(guān)科研人員和工程技術(shù)人員緊缺。而受行業(yè)專業(yè)性影響，相關(guān)科研人員大多只專注在某個領(lǐng)域的利用問題，缺乏全局性、系統(tǒng)性的統(tǒng)籌規(guī)劃和考慮。
問題四：上下游關(guān)聯(lián)性弱，市場機制未走通
在產(chǎn)廢企業(yè)處置積極性不足、回收體系不完善的條件下，后端處置企業(yè)的來料渠道少，與上游市場沒有緊密接軌，這直接導(dǎo)致綜合利用市場的參與企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，整體活躍度、集中度較低。更為不利的是，部分大宗工業(yè)固廢處置與下游市場的關(guān)聯(lián)性不增反減，例如，水泥混凝土等本可以消納大量固廢產(chǎn)品的行業(yè)，由于近幾年產(chǎn)能過剩，生產(chǎn)中對固廢的利用量未見提高，而隨著建材產(chǎn)品標準趨嚴，其中的固廢摻比也在減小。
新法新政陸續(xù)出臺，有望破局大宗工業(yè)固廢發(fā)展難題
新《固廢法》彌補行業(yè)制度空缺。2020年4月29日，十三屆全國人大常委會第十七次會議審議通過修訂后的新《固廢法》，自2020年9月1日起施行。辰于認為，這是破解前述難題的一劑良藥，尤其是問題一、二，在新《固廢法》中均有明確要求。
對產(chǎn)生端，新《固廢法》做出多項修訂嚴加監(jiān)管。在法定義務(wù)上，原本只對危廢全過程監(jiān)管的要求，覆蓋到全部工業(yè)固廢，新《固廢法》規(guī)定產(chǎn)廢單位需建立工業(yè)固廢管理臺帳，如實記錄產(chǎn)生工業(yè)固廢的種類、數(shù)量、流向、貯存、利用和處置等信息，實現(xiàn)可追溯、可查詢；在委托第三方處置企業(yè)時，還需審核其主體資格和技術(shù)能力。在法律責任上，若產(chǎn)廢企業(yè)未履行義務(wù)，或?qū)⒚媾R10萬至100萬的罰款，和可能的環(huán)境損害賠償民事連帶責任，這對產(chǎn)廢企業(yè)形成一定威懾。
對處置端，新《固廢法》增設(shè)“保障措施”一章，系統(tǒng)規(guī)定強制保險、資金安排、政策扶持、金融支持、稅收優(yōu)惠、綠色采購等保障措施。從用地、設(shè)施場所建設(shè)、經(jīng)濟技術(shù)政策和措施、從業(yè)人員培訓(xùn)和指導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化和規(guī)模化發(fā)展、污染防治技術(shù)進步、政府資金安排、環(huán)境污染責任保險、社會力量參與、稅收優(yōu)惠等方面全方位保障固廢污染環(huán)境防治工作。
《指導(dǎo)意見》則立足全局，提出了更有力舉措。2021年3月24日，國家發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布《指導(dǎo)意見》)，則在新《固廢法》出臺的基礎(chǔ)上進一步明確目標，落實行動，為行業(yè)注入一劑強心針。相比于上一次出臺的《大宗工業(yè)固體廢物綜合利用“十二五”規(guī)劃》，《指導(dǎo)意見》在系統(tǒng)性和可操作性方面都更上一層樓。
在系統(tǒng)性方面，《指導(dǎo)意見》在全面認知行業(yè)問題的基礎(chǔ)上，提出了五項基本原則，包括堅持政府引導(dǎo)與市場主導(dǎo)相結(jié)合，堅持規(guī)模利用與高值利用相結(jié)合，堅持消納存量與控制增量相結(jié)合，堅持突出重點與系統(tǒng)治理相結(jié)合，堅持技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新相結(jié)合?；驹瓌t從頂層設(shè)計上明確，要解決綜合利用渠道、產(chǎn)品附加值、存量消納、系統(tǒng)治理、技術(shù)創(chuàng)新等重點問題。
在可操作性方面，我們看到政府對大宗固廢綜合利用率的目標設(shè)置更為理性，從過去的2020年達到73%下調(diào)為2025年對新增量的利用達到60%，一定程度上也代表著完成“十四五”目標的決心。此外，對于推動大宗固廢綜合利用創(chuàng)新發(fā)展，也從原來的口號式倡議轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w、可實施的內(nèi)容，尤其是在大宗固廢綜合利用模式上，提出了在煤炭行業(yè)推廣“煤矸石井下充填+地面回填”、在礦山行業(yè)建立“梯級回收+生態(tài)修復(fù)+封存保護”體系、在鋼鐵冶金行業(yè)推廣“固廢不出廠”等實際操作方法。同時，在創(chuàng)新發(fā)展中提到的鼓勵多產(chǎn)業(yè)協(xié)同利用，有望增強大宗固廢綜合利用產(chǎn)業(yè)與上游的煤電、鋼鐵、有色、化工等產(chǎn)業(yè)，以及下游的建筑、建材、市政、交通、環(huán)境治理等產(chǎn)品應(yīng)用領(lǐng)域產(chǎn)生更多的有機聯(lián)系，打通行業(yè)間的堵點和痛點。
辰于估算，若《指導(dǎo)意見》目標按計劃達成，大宗工業(yè)固廢市場有望在未來五年保持6.67%的年復(fù)合增長，到2024年突破萬億元(如圖1)。
結(jié)語：新《固廢法》從產(chǎn)生、處置、監(jiān)管多方施壓，使得大量堆存的大宗工業(yè)固廢有望真正重視起來；《指導(dǎo)意見》則進一步制定計劃，明確目標，釋放需求。值得關(guān)注的是，除去政策支持，大宗工業(yè)固廢市場仍有技術(shù)、人才、市場機制等問題亟待解決，這需要多方共同努力，協(xié)力推動向前發(fā)展，從而實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標。
原標題：先期目標落空，新政出臺有望破局大宗工業(yè)固廢發(fā)展難題