近年來(lái)，北京、上海、河北、黑龍江等地出臺(tái)了環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施方案，并在實(shí)際探索中取得了初步成效，但在實(shí)踐中面臨責(zé)任界定不清、融資渠道不暢、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失和政策支持不力等問(wèn)題...環(huán)境污染第三方治理

2013年11月,中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》,首次從國(guó)家環(huán)境政策層面提出了“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制,推行環(huán)境污染第三方治理”的理念。2015年1月,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》,從總體要求、運(yùn)營(yíng)模式、市場(chǎng)培育、機(jī)制創(chuàng)新和政策支持等方面明確了環(huán)境污染第三方治理的基本框架。2016年5月,國(guó)家發(fā)改委向社會(huì)公布《環(huán)境污染第三方治理合同(示范文本)》,旨在為越來(lái)越多的環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目提供規(guī)范的合同文本參考。近年來(lái),北京、上海、河北、黑龍江等地出臺(tái)了環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施方案,并在實(shí)際探索中取得了初步成效,但在實(shí)踐中面臨責(zé)任界定不清、融資渠道不暢、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)缺失和政策支持不力等問(wèn)題(范戰(zhàn)平,2015)。

作者擬在現(xiàn)有文獻(xiàn)研究基礎(chǔ)上,著重分析中國(guó)環(huán)境污染第三方治理的形成邏輯、運(yùn)行困境及其突破進(jìn)路,對(duì)推動(dòng)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)踐具有重要現(xiàn)實(shí)意義和參考價(jià)值。

01中國(guó)環(huán)境污染治理體制的演化回顧

中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi),經(jīng)濟(jì)走過(guò)了一條粗放式增長(zhǎng)之路,造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。直到1979年9月,第五屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》,確立了“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則,但對(duì)環(huán)境保護(hù)和環(huán)境污染治理的規(guī)定比較籠統(tǒng)。1982年2月《征收排污費(fèi)暫行辦法》出臺(tái),1984年底國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局正式建立,相關(guān)行業(yè)主管部門承擔(dān)本系統(tǒng)的環(huán)境污染治理監(jiān)管責(zé)任,環(huán)保部門對(duì)污染治理進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管,地方政府通過(guò)向排污單位征收排污費(fèi),開展環(huán)境污染治理。這一時(shí)期的環(huán)境污染治理監(jiān)管呈現(xiàn)出行業(yè)化和部門化傾向,弱化了環(huán)境污染治理的整體目標(biāo),一些企業(yè)通過(guò)繳納排污費(fèi)用或罰款將污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府,環(huán)境污染治理的企業(yè)責(zé)任主體地位未能有效建立。

1989年12月《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》獲立法機(jī)關(guān)通過(guò),該法第4條規(guī)定“使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”,顯示出經(jīng)濟(jì)建設(shè)優(yōu)先、兼顧環(huán)境保護(hù)的立法傾向,進(jìn)一步強(qiáng)化了政府主導(dǎo)的環(huán)境污染監(jiān)管模式。一方面,地方政府為追逐地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效,對(duì)環(huán)境污染治理標(biāo)準(zhǔn)控制不嚴(yán),對(duì)違法排污企業(yè)處罰不力,有些地方甚至出現(xiàn)了“以罰代法”、“以權(quán)代法”的不合理現(xiàn)象,企業(yè)陷入了環(huán)境污染違法成本低、環(huán)境保護(hù)守法成本高的怪圈,企業(yè)環(huán)境污染防護(hù)意識(shí)淡漠。另一方面,在自上而下的政府主導(dǎo)的環(huán)境污染監(jiān)管體制下,沒(méi)有充分發(fā)揮公眾和各類社會(huì)組織的參與和協(xié)商作用,損害公民環(huán)境權(quán)利和公共利益的環(huán)境安全突發(fā)事件和群體抗?fàn)幨录喟l(fā)。在經(jīng)歷了25年的爭(zhēng)議與修改后,2014年4月第十二屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法修訂案》,這部號(hào)稱“史上最嚴(yán)環(huán)保法”的實(shí)施對(duì)中國(guó)環(huán)境治理體制將產(chǎn)生重大影響。

首先,新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》確立了“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的環(huán)保優(yōu)先原則,規(guī)定了地方政府環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)機(jī)制,針對(duì)環(huán)境污染治理中的政府監(jiān)管不力與違法行政行為設(shè)立了區(qū)域限批、引咎辭職等懲罰制度。其次,增加了“環(huán)境信息公開和公眾參與”的新內(nèi)容,規(guī)定了政府環(huán)境信息公開、企業(yè)環(huán)境信息公開、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公眾檢舉環(huán)境違法行為和環(huán)境公益訴訟等方面的制度規(guī)范。另外,加大了對(duì)企業(yè)環(huán)境違法行為的處罰力度,規(guī)定環(huán)保部門和環(huán)境監(jiān)察部門可以查封和扣押企業(yè)違法排污設(shè)備,責(zé)令污染排放企業(yè)限產(chǎn)或停產(chǎn)整治,企業(yè)環(huán)境違法信息記入誠(chéng)信檔案,對(duì)環(huán)境違法責(zé)任人可行政拘留,構(gòu)成犯罪的要依法追究刑事責(zé)任等。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)多年來(lái)一直面臨環(huán)境污染與生態(tài)破壞的困擾,隨著全球環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的開展和國(guó)內(nèi)環(huán)境保護(hù)立法的推進(jìn),中國(guó)環(huán)境污染治理與監(jiān)管機(jī)制也隨之不斷演化發(fā)展。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的頒布實(shí)施,標(biāo)志著中國(guó)環(huán)境污染治理體制從政府主導(dǎo)的行政監(jiān)管模式進(jìn)入了政府、企業(yè)、市場(chǎng)和公眾多元主體參與的社會(huì)共治模式。在這個(gè)污染治理的新模式下,政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)、企業(yè)的環(huán)境守法義務(wù)及違法后果規(guī)定更為具體,公民的環(huán)境權(quán)和參與權(quán)有所保障。雖然新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》沒(méi)有明確提出環(huán)境污染第三方治理這一概念,但其所確立的政府監(jiān)管、企業(yè)自律、公眾參與和社會(huì)協(xié)同的環(huán)境污染社會(huì)共治體系,為環(huán)境污染第三方治理創(chuàng)造了良好的制度保障和市場(chǎng)需求,為環(huán)境污染治理體制轉(zhuǎn)型和環(huán)境污染治理模式改革奠定了基礎(chǔ),指明了方向。

02環(huán)境污染第三方治理的理論基礎(chǔ)

中國(guó)環(huán)境立法長(zhǎng)期存在“為污染立法”的傾向,推行“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的理念,由排污企業(yè)自己治理環(huán)境污染或由政府設(shè)立的專門事業(yè)單位完成公共污染治理,排除了專門從事環(huán)境污染治理的第三方企業(yè)或社會(huì)組織參與環(huán)境污染治理的機(jī)會(huì),這在很大程度上限制了環(huán)境污染治理模式與治理思路的革新與發(fā)展。在總結(jié)檢討環(huán)境立法的疏漏和環(huán)境污染監(jiān)管體制不足的基礎(chǔ)上,中國(guó)政府開始大力推行環(huán)境污染第三方治理,這樣做會(huì)有怎樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)意義?通過(guò)梳理相關(guān)文獻(xiàn),發(fā)現(xiàn)以下理論可以提供較為系統(tǒng)的詮釋。

政府失靈理論

良好的環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品,如果純粹由市場(chǎng)來(lái)提供,不能滿足社會(huì)需求,因此,環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染治理成為現(xiàn)代政府的重要職責(zé),以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的不足。在環(huán)境污染政府管制下,受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的績(jī)效考核與政治晉升的雙重刺激,地方官員會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先的偏好選擇,加上“理性官僚制”下權(quán)力運(yùn)行的科層制特征,使得環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)在層層分包后被異化而偏離原有目標(biāo),導(dǎo)致環(huán)境污染治理的政府失靈(劉超,2015)。政府在環(huán)境污染治理上大包大攬的行政化壟斷,環(huán)境污染治理面臨的財(cái)政約束越來(lái)越大,也難以滿足日益增長(zhǎng)的環(huán)境污染治理需求。因此,環(huán)境污染治理不單單存在市場(chǎng)失靈,也存在政府失靈。消除環(huán)境污染治理的政府失靈,需要打破政府對(duì)公共環(huán)境治理服務(wù)的供給壟斷,使環(huán)境污染治理專業(yè)化、市場(chǎng)化和社會(huì)化。政府在環(huán)境污染治理中的職責(zé)重在“掌舵”而不是“劃槳”,政府要避免陷于具體的技術(shù)性事務(wù),著力推進(jìn)政府協(xié)調(diào)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和公眾參與的多元治理格局的形成(李軍鵬,2013)。

公共治理理論

現(xiàn)代治理理論倡導(dǎo)多元主體參與的社會(huì)共治,主張政府把原先壟斷的公共服務(wù)職能交由市場(chǎng)、企業(yè)、公民或非政府組織來(lái)共同提供,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給主體多元化,從而增強(qiáng)公共服務(wù)的有效供給,減少因政府單一主體提供而導(dǎo)致公共服務(wù)不足的風(fēng)險(xiǎn)(陳潭,2013)。實(shí)現(xiàn)多元主體參與的環(huán)境污染治理,要求政府必須進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換,通過(guò)政府授權(quán)和分權(quán),加強(qiáng)同其他責(zé)任主體的互動(dòng)與合作,這并不意味著政府可以放棄環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理的責(zé)任,而是要通過(guò)多元協(xié)同和社會(huì)共治,更好地履行政府對(duì)環(huán)境治理的監(jiān)督管理職責(zé)。

公民社會(huì)理論

公民社會(huì)是公民基于共同利益而自愿結(jié)成的非政府的、非營(yíng)利的社會(huì)組織,如社區(qū)組織、環(huán)保公益組織和各類行業(yè)協(xié)會(huì)等。它既不屬于政府部門(第一部門),又不屬于市場(chǎng)系統(tǒng)(第二部門),被稱為介于政府與企業(yè)之間的第三部門(俞可平,2006)。公民社會(huì)為公民參與環(huán)境治理提供了機(jī)會(huì)與平臺(tái),政府、企業(yè)、公民和社會(huì)組織多方協(xié)作,發(fā)揮各自互補(bǔ)的比較優(yōu)勢(shì),有助于提高環(huán)境污染治理水平。當(dāng)然,公民社會(huì)也有自身內(nèi)在的局限性,比如籌集的污染治理資金有限、組織內(nèi)部的家長(zhǎng)式作風(fēng)和組織管理上的非專業(yè)性等,政府需要為公民社會(huì)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境,減少其對(duì)官方行政機(jī)構(gòu)的依賴和濃烈的行政化色彩,防止出現(xiàn)薩拉蒙所說(shuō)的“自愿失靈”。

契約理論

在環(huán)境污染第三方治理契約中,排污方授權(quán)第三方專業(yè)環(huán)保公司為其提供污染治理服務(wù),并根據(jù)專業(yè)環(huán)保公司的污染治理效果對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。由于委托方與代理商之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱甚至目標(biāo)沖突,如何設(shè)計(jì)出一種最優(yōu)的激勵(lì)機(jī)制,在滿足代理商參與和激勵(lì)相容的條件下,實(shí)現(xiàn)委托方利益最大化,是環(huán)境污染第三方治理契約所要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。因此,環(huán)境污染第三方治理契約必須以可證實(shí)和可查核的具體條款為中心內(nèi)容,對(duì)排污企業(yè)的污染排放標(biāo)準(zhǔn)及治污企業(yè)的污染治理業(yè)績(jī)有清晰的約定,才能防范和減少排污企業(yè)和治污企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)和違約行為,降低環(huán)保部門和公民社會(huì)對(duì)環(huán)境污染治理的監(jiān)督管理成本,提高環(huán)境污染第三方治理績(jī)效。

03中國(guó)環(huán)境污染第三方治理的模式比較

所謂環(huán)境污染第三方治理,是指排污企業(yè)通過(guò)繳納費(fèi)用或按合同約定支付費(fèi)用,委托專業(yè)的環(huán)保服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的新模式(國(guó)務(wù)院辦公廳,2015)。環(huán)境污染第三方治理涉及排污企業(yè)、治污企業(yè)、地方政府、金融企業(yè)、公眾和環(huán)保監(jiān)管部門等多個(gè)主體,排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任,第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律規(guī)章以及排污企業(yè)的具體委托要求承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任,金融企業(yè)為環(huán)境污染治理第三方提供融資支持,環(huán)保部門履行污染排放及污染治理的監(jiān)管職能,公眾享有環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),地方政府為專業(yè)環(huán)保公司提供稅收減免及環(huán)保專項(xiàng)基金支持等相關(guān)政策扶持。從不同視角出發(fā),環(huán)境污染第三方治理可以分成幾種不同的模式,如表1所示。

從環(huán)境污染治理發(fā)包主體來(lái)看,可分為政府外包的環(huán)境污染第三方治理和企業(yè)外包的環(huán)境污染第三方治理。政府通常將公共環(huán)境治理,比如區(qū)域生態(tài)修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)、垃圾處理、重金屬污染治理等,通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府采購(gòu)、公開招標(biāo)等方式外包給專業(yè)環(huán)保公司,政府向?qū)嶋H排污者征稅或收費(fèi)獲得資金或者運(yùn)用政府專項(xiàng)環(huán)?；?根據(jù)專業(yè)環(huán)保公司的環(huán)境治理效果向其支付服務(wù)費(fèi)用。政府委托的環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目主要集中于城市污水、污泥和垃圾處理以及工業(yè)園區(qū)污染治理,其中,城市污水處理和垃圾焚燒發(fā)電等第三方治理已形成較為成熟的盈利模式,城市污水第三方治理費(fèi)用可從水費(fèi)征收中獲得彌補(bǔ),城市垃圾焚燒發(fā)電的第三方治理費(fèi)用可通過(guò)發(fā)電并網(wǎng)收入及財(cái)政基金支持中獲得彌補(bǔ)。受環(huán)保資金來(lái)源不足、盈利模式不明朗及政策支持不力等因素制約,城市污泥處理、礦渣處理、土壤修復(fù)和垃圾填埋處理以及農(nóng)村環(huán)境污染連片整治等環(huán)境污染第三方治理發(fā)展緩慢。

對(duì)于排放污染的生產(chǎn)企業(yè),若由生產(chǎn)企業(yè)自己投入資金建設(shè)環(huán)保設(shè)施,配備專業(yè)技術(shù)人員,進(jìn)行環(huán)境污染治理,受資金、技術(shù)和專業(yè)人員等條件限制,污染治理水平不夠?qū)I(yè),一些排污企業(yè)甚至為了節(jié)約成本而人為停止治污設(shè)備運(yùn)行,污染治理效果低下。因此,政府鼓勵(lì)污染排放企業(yè)將污染治理外包給專業(yè)環(huán)保公司進(jìn)行專業(yè)化處理,有利于節(jié)約生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)保投入,提高環(huán)境污染治理水平和污染治理效率。根據(jù)第三方是否投資建設(shè)治污設(shè)施并擁有設(shè)施所有權(quán),環(huán)境污染第三方治理又分為建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式和委托運(yùn)營(yíng)模式。在建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式下,地方政府或排污企業(yè)授權(quán)第三方環(huán)保公司對(duì)治污設(shè)施進(jìn)行融資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)改造;第三方專業(yè)環(huán)保公司享有治污設(shè)備所有權(quán),此類模式適用于新建和擴(kuò)建污染治理項(xiàng)目。在委托運(yùn)營(yíng)模式下,由委托方自行投資建設(shè)治污設(shè)施設(shè)備,第三方只負(fù)責(zé)環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行、維護(hù)和檢修工作,多適用于已建污染治理項(xiàng)目。

環(huán)境污染第三方治理機(jī)制是一種融合政府引導(dǎo)、企業(yè)自律、社會(huì)資本參與和市場(chǎng)機(jī)制于一體的多中心現(xiàn)代環(huán)境治理體制,在以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了環(huán)境污染治理機(jī)制的創(chuàng)新。一是改變了傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理主體格局,由“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”轉(zhuǎn)向“誰(shuí)污染、誰(shuí)交費(fèi)、第三方治理”,實(shí)現(xiàn)了污染排放者與污染治理者相分離,有利于吸引和擴(kuò)大社會(huì)資本投入環(huán)保領(lǐng)域,彌補(bǔ)政府環(huán)保投入的不足,有利于促進(jìn)環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展,培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。二是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,改變了政府部門單打獨(dú)斗的環(huán)境污染監(jiān)管格局,政府由環(huán)境污染治理的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)化為環(huán)境污染治理的引導(dǎo)者和協(xié)作者,著重為第三方參與環(huán)境污染治理制定標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)范,提供財(cái)政稅收和融資政策支持,為第三方參與環(huán)境污染治理營(yíng)造公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境,同時(shí),吸收公眾和社會(huì)組織參與污染治理,提高環(huán)境污染治理的監(jiān)管效率。三是將市場(chǎng)機(jī)制引入環(huán)境污染治理領(lǐng)域,生產(chǎn)企業(yè)可以將自己不擅長(zhǎng)的污染治理環(huán)節(jié)外包出去,由治理經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)環(huán)保公司從事環(huán)境污染治理,同時(shí)引進(jìn)排污權(quán)交易等市場(chǎng)工具,提高了環(huán)境污染治理效率,也提升了生產(chǎn)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

04中國(guó)環(huán)境污染第三方治理困境

中國(guó)環(huán)境污染第三方治理在一些特定行業(yè)和地區(qū)較早得到了嘗試。2002年建設(shè)部出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》,要求在城市環(huán)境污染治理中引入BOT、BOO、TOT等多種第三方治理模式。2007年國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合發(fā)布《關(guān)于開展火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)工作的通知》和《火電廠煙氣脫硫特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)工作方案》,環(huán)境污染第三方治理在我國(guó)火電廠脫硫脫硝方面取得成效。2015年12月國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部和國(guó)家能源局共同發(fā)布《關(guān)于在燃煤電廠推行環(huán)境污染第三方治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》,環(huán)境污染第三方治理在火電行業(yè)得到推廣。另外,上海、江蘇、浙江和廣東等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)在20世紀(jì)90年代就出現(xiàn)了專業(yè)環(huán)保公司,承接當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)外包的環(huán)境污染治理業(yè)務(wù)。環(huán)境污染第三方治理在實(shí)踐中顯示了其獨(dú)特優(yōu)勢(shì),但是環(huán)境污染治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,由于環(huán)境污染治理體制變革緩慢,企業(yè)和公民的環(huán)保意識(shí)落后,環(huán)境立法存在內(nèi)在缺陷,不同污染物治理有明顯的差異性特征,環(huán)境污染第三方治理在實(shí)際運(yùn)行中仍存在一些亟待克服的問(wèn)題與障礙。

首先,環(huán)境污染第三方治理的推廣應(yīng)用極不均衡。目前,環(huán)境污染第三方治理在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域推廣多,在生活消費(fèi)領(lǐng)域推廣少;在大中城市推行多,在污染蔓延日益嚴(yán)重且亟需環(huán)境污染治理的廣大農(nóng)村地區(qū)沒(méi)有得到有效推廣。城市環(huán)境污染第三方治理也主要集中于來(lái)自地方政府外包的垃圾發(fā)電處理、城市污水處理、區(qū)域生態(tài)修復(fù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)以及工業(yè)園區(qū)污染治理項(xiàng)目。近年來(lái),由于新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》的推行實(shí)施,污染排放企業(yè)面臨較大的治污壓力,環(huán)境污染第三方治理得到越來(lái)越多的排污企業(yè)的認(rèn)同。但是由企業(yè)自覺(jué)外包出去的環(huán)境污染第三方治理項(xiàng)目整體上依然數(shù)量偏少,且大多集中在火力發(fā)電、鋼鐵和水泥等特定行業(yè)企業(yè),點(diǎn)多、面廣、量大的普通中小企業(yè)推行環(huán)境污染第三方治理的動(dòng)力仍顯不足,因此,環(huán)境污染第三方治理在中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)和中小企業(yè)尚有很大的發(fā)展空間。

其次,環(huán)境污染第三方治理的責(zé)任界定及盈利模式不夠清晰。排污企業(yè)原則上承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任,第三方治理企業(yè)承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任,但有關(guān)雙方的責(zé)任邊界及違約處罰缺乏具體而明確的法律規(guī)定,容易產(chǎn)生相互扯皮。有些領(lǐng)域的環(huán)境污染第三方治理還沒(méi)有形成合理而穩(wěn)定的盈利模式,目前,除了城市垃圾發(fā)電和城市污水處理第三方治理已有較為成熟的盈利模式外,其他領(lǐng)域環(huán)境污染第三方治理的價(jià)格形成機(jī)制及盈利模式尚在探索中。環(huán)境污染治理項(xiàng)目大多投資回報(bào)周期長(zhǎng),面臨的不確定性因素多,投資風(fēng)險(xiǎn)較大,承擔(dān)環(huán)境污染治理的專業(yè)環(huán)保公司若沒(méi)有形成明確的盈利模式,不能得到合理的預(yù)期回報(bào),必然降低社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境污染治理領(lǐng)域的投資積極性,不利于環(huán)境污染第三方治理的市場(chǎng)推廣和可持續(xù)發(fā)展。

另外,環(huán)境污染治理的第三方進(jìn)入及退出機(jī)制不健全。2014年7月環(huán)保部頒布實(shí)施《關(guān)于廢止〈環(huán)境污染治理設(shè)施運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可管理辦法〉的決定》,取消了對(duì)環(huán)境污染治理服務(wù)企業(yè)的資質(zhì)審批許可管理制度,實(shí)際上降低了專業(yè)環(huán)保企業(yè)的行業(yè)進(jìn)入門檻,在一定程度上促進(jìn)了環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展。但是環(huán)境污染第三方治理對(duì)治污企業(yè)的專業(yè)水平和資金能力要求很高,市場(chǎng)上各類專業(yè)環(huán)保公司數(shù)量眾多,業(yè)務(wù)水平參差不齊,這給排污企業(yè)或地方政府甄選治污合作伙伴帶來(lái)了困難和風(fēng)險(xiǎn)。目前,針對(duì)第三方治污成本與治污效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)估機(jī)制尚不健全,由排污企業(yè)或治污企業(yè)來(lái)評(píng)價(jià)治污效果都有可能產(chǎn)生不利于對(duì)方的結(jié)果,需要由環(huán)保部門或行業(yè)協(xié)會(huì)等牽頭建立行業(yè)污染治理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與細(xì)則,建立嚴(yán)格的企業(yè)聲譽(yù)機(jī)制、懲罰機(jī)制和退出機(jī)制,切實(shí)提高企業(yè)的環(huán)保主體意識(shí)和守約意識(shí)。

05環(huán)境污染第三方治理的推進(jìn)策略

當(dāng)前,中國(guó)環(huán)境污染呈現(xiàn)出階段性、跨區(qū)域性、集聚性、多樣性和多發(fā)性等復(fù)雜特點(diǎn),政府主導(dǎo)的環(huán)境污染管制模式已不能適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢(shì)。從發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境污染治理的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,多元化主體參與的社會(huì)共治是環(huán)境污染治理的有效途徑,因此,環(huán)境污染第三方治理是我國(guó)環(huán)境污染治理體制發(fā)展的必然趨勢(shì)。考慮到中國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況和環(huán)境污染治理體制改革的漸進(jìn)性過(guò)程,政府必須以市場(chǎng)化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向,從多方面加快推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制的改革與完善,逐步建成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、監(jiān)管有力、誠(chéng)信規(guī)范的環(huán)境污染第三方治理機(jī)制,促進(jìn)環(huán)境污染管理由政府管制走向社會(huì)共治,引導(dǎo)環(huán)境污染社會(huì)治理走向中國(guó)式善治。

簡(jiǎn)政放權(quán),加快政府職能轉(zhuǎn)變

政府要履行好環(huán)境污染治理的協(xié)調(diào)者、引導(dǎo)者和監(jiān)督者的角色和職責(zé),通過(guò)主動(dòng)授權(quán)和直接委托的方式,將環(huán)境治理的權(quán)力適度讓渡給企業(yè)、市場(chǎng)和社會(huì)組織,擺脫對(duì)環(huán)境污染治理大包大攬的管制做法,提高環(huán)境污染治理的監(jiān)管效率和行政效能;完善相關(guān)法律法規(guī)和配套制度,吸引更多的社會(huì)資本投入環(huán)境污染治理領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)資本和市場(chǎng)的有機(jī)融合,發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。在環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域,優(yōu)先推行環(huán)境污染第三方治理,總結(jié)政府監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)和成功模式,逐步推廣到其他領(lǐng)域。健全環(huán)境污染第三方治理企業(yè)的政策支持體系,落實(shí)對(duì)專業(yè)環(huán)保公司的稅收減免和財(cái)政支持政策,加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染第三方治理的政府采購(gòu)。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新環(huán)保金融服務(wù),健全環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制,推進(jìn)環(huán)保戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、環(huán)保設(shè)施制造業(yè)和環(huán)保服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展。

培育環(huán)境污染第三方治理的良好市場(chǎng)環(huán)境

環(huán)保部門需要逐步提高企業(yè)排污的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),凸顯第三方治理在專業(yè)技術(shù)上和治理成本上的比較優(yōu)勢(shì),引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)剝離環(huán)境污染治理業(yè)務(wù),加強(qiáng)環(huán)境污染第三方治理的在岸服務(wù)外包的發(fā)展。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府機(jī)構(gòu)和民間環(huán)保公益組織等第三方平臺(tái)作用,建立環(huán)境污染治理企業(yè)的資質(zhì)評(píng)估與信用評(píng)價(jià)體系,防范和減少環(huán)境污染第三方治理的違約風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)。界定排污企業(yè)與治污企業(yè)的責(zé)任邊界,健全環(huán)境污染治理績(jī)效評(píng)價(jià)和目標(biāo)管理機(jī)制,加大對(duì)企業(yè)違法排污和不法治污的監(jiān)控和查處力度,將其違約行為納入企業(yè)信用管理體系。推動(dòng)法治化與市場(chǎng)化手段相結(jié)合,完善環(huán)境污染第三方治理的價(jià)格形成機(jī)制,倒逼企業(yè)提高環(huán)保意識(shí),從生產(chǎn)源頭減少污染排放。

廣泛吸收公眾與社會(huì)組織等社會(huì)力量參與環(huán)境治理，構(gòu)建互信、合作和共治的社會(huì)治理體系

首先要通過(guò)廣泛的宣傳和教育,使公眾認(rèn)知環(huán)境污染的嚴(yán)峻性和環(huán)境保護(hù)的重要性,引導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境污染治理的評(píng)估與考核。其次要建立企業(yè)環(huán)境信息公開制度,排污企業(yè)和第三方治污企業(yè)要及時(shí)公布企業(yè)環(huán)境責(zé)任報(bào)告,保證公眾與社會(huì)組織能掌握企業(yè)環(huán)境污染治理信息,更好地參與和監(jiān)督企業(yè)環(huán)境污染治理,減少環(huán)境突發(fā)事件和環(huán)境對(duì)抗群體性事件的發(fā)生。最后也是最重要的還是要完善公眾與社會(huì)組織參與環(huán)境污染治理的法律制度和配套措施,現(xiàn)有法律對(duì)公眾參與環(huán)境污染治理的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),需要對(duì)公眾參與環(huán)境污染治理的范圍、途徑、法定程序以及公眾因參與環(huán)境污染治理而使自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)的法律救濟(jì)措施等加以明確規(guī)定,真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染治理的社會(huì)共治與社會(huì)善治。

來(lái)源:《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》  作者:周五七

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