摘要：黨的十九屆五中全會提出要“強化綠色發(fā)展的法律和政策保障”，加快推動“促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”目標實現。綠色發(fā)展追求生態(tài)環(huán)境高水平保護與經濟社會高質量發(fā)展的協同推進和內在統一，這對立法思維和模式提出了新的更高要求。為助力綠色發(fā)展目標實現，應從轉變政府責任、擴張法律主體、增強內生激勵、完善環(huán)境司法審判和公眾參與機制等層面，深刻理解認識“強化綠色發(fā)展的法律和政策保障”的內涵和要求，不斷強化生態(tài)環(huán)境保護法律制度供給，擦亮法治體系的“綠色”底色，提高“發(fā)展”含金量。
01 政府職能轉變：多重身份的集合與責任的擴展
黨的十九屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)，提出要“加快轉變政府職能。建設職責明確、依法行政的政府治理體系。”綠色發(fā)展模式下，政府的法律身份更為多元，責任范圍也相應擴展。
一是政府從監(jiān)管者向責任人轉變，承擔環(huán)境質量責任。從立法的責任設置角度看，真正意義上的“政府環(huán)境質量責任”存在缺失，實踐中的政府責任，要么是針對政府相關工作人員的“行為責任”，要么是針對上級確定目標、任務的“考核責任”，都不是真正意義上的“質量責任”。隨著生態(tài)環(huán)境保護力度的加大，政府環(huán)境責任加強已呈明顯趨勢并應得到立法回應。
二是政府由監(jiān)督者向補充履行者轉變，承擔補充和兜底責任。實踐中，生態(tài)環(huán)境損害情形復雜，修復成本高昂，肇事者往往難以確定或無力擔責。此時，政府應當承擔補充和兜底責任。
三是政府由市場中立者向引導者、投資者、經營者轉變，承擔發(fā)展責任。傳統生態(tài)環(huán)境保護立法未統籌考慮發(fā)展問題，綠色發(fā)展立法需要政府綜合運用各種政策、財稅、金融手段，建立落后產業(yè)淘汰機制和綠色產業(yè)扶持機制。
02 法律關系主體范圍擴大：類型和角色呈現多元態(tài)勢
《建議》提出要“增強全社會生態(tài)環(huán)保意識，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)。”實現綠色發(fā)展，必須擴大法律所適用的主體范圍，在立法上實現法律關系主體多元以及彼此關系的多變。一方面就監(jiān)管對象而言，一切對生態(tài)環(huán)境產生不利影響的主體都應被納入監(jiān)管對象。普通公民、政府以及各類跨行政區(qū)劃的流域、自然保護地、飲用水水源地保護區(qū)等“區(qū)域”型集體人格都應成為被監(jiān)管對象。另一方面就監(jiān)管者而言，隨著調整范圍的擴展，一些非政府主體在特定情形下也可發(fā)揮一定監(jiān)管功能。在與公民權益密切相關的領域，相關公眾應擁有參與權利，同時可以行使或分享部分監(jiān)管權力。例如，通過推進“縱向到底”的網格化環(huán)境監(jiān)管體系建設，設置生態(tài)環(huán)境保護公益崗，可以有效推動形成綠色生產生活方式。
03 法律實施動力調整：從懲罰為主到全面激勵
《建議》提出要“發(fā)展綠色金融，支持綠色技術創(chuàng)新”，法在本質上是一種激勵機制，在立法中必須通過正向激勵和反向懲罰相結合，才能更有利于法的實施。
一是對企業(yè)而言，立法應堅持違法成本大于守法成本和違法收益的激勵原則。通過責任設置的層次性，保證懲罰力度與危害程度成正比，并綜合運用財稅、金融等措施，確保對企業(yè)產生正向激勵。
二是對政府而言，激勵政府保護生態(tài)環(huán)境是環(huán)境法治成功的基本保障。須盡量明確且細化各類政府生態(tài)環(huán)境保護責任相關規(guī)定，建立切實可行的問責機制，從法律層面明確政府實施重要舉措所需的人、財、物等保障措施。
三是對公眾而言，須綜合運用表彰、獎勵和名譽稱號等正向激勵舉措。依法明確公眾參與、信息公開、獎勵機制等內容，同時廣泛宣傳動員，增強公眾守法認知和意愿。
04 法律定位變更：從“立法指引”到“操作手冊”
綠色發(fā)展具有系統性、復雜性特點，這就要求基于綠色發(fā)展的立法必須是具體、明確的“操作手冊”。一方面對企業(yè)和公眾而言，法律規(guī)定應當具體、明確、可操作性強。具體要求主體、客體明確，權利、義務內容明確，實施程序明確，對可預見的復雜情形、疑難問題提供處理方案，考慮實施基礎和現實條件等。另一方面對政府主體而言，相關規(guī)定除前述要求外，還須注意兩類特殊情形：一是“授權性規(guī)定”，即法律法規(guī)將具體制度制定權授予特定政府主體的情形。此時，立法應就制度目標、核心要素、原則、標準等關鍵要素作出規(guī)定，必要時還應明確出臺時限，避免扯皮拖延。二是“任務型規(guī)定”，即針對特定目標或治理任務的規(guī)定。此種規(guī)定中，立法應就目標、任務作出明確規(guī)定，提出具體要求，明確完成時限。
05 立法策略創(chuàng)新：明確整體分工與重點制度建設
《建議》提出“十四五”時期經濟社會發(fā)展應當“加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進”，具體到綠色發(fā)展立法應當把握兩個方面：一是要確立立法的整體化系統思維意識。整體化的系統思維是指從現行法已有規(guī)則整體出發(fā)，考慮立法的必要性和可行性，在對問題領域相關立法全面考量的基礎上確定立法內容，以對現行法的查缺補漏、填充補充、配合實施、調整矯正作為制度完善的首要途徑。二是要精細化立法，以點帶面、重點推進。立法通過重點制度設計解決關鍵問題，繼而向其他領域傳導，以“催化”方式引起整個制度體系的“裂變”。
06 執(zhí)法體制改革：建立權責清單制度和綜合執(zhí)法體系
一是建立生態(tài)環(huán)境行政權責清單制度。《建議》提出“全面實行政府權責清單制度”。一方面要重視法定權力設定的范圍、內容、程序和后果，從審批、監(jiān)管、執(zhí)法各方面強化法定職責的履行。另一方面要明確各級執(zhí)法機構的權力清單，結合環(huán)保體制改革工作情況，將行政監(jiān)督檢查權、行政處罰權、行政許可權、行政確認權(鑒定、認證、檢定)以及行政強制權在省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))之間進行綜合配置。
二是實施綜合環(huán)境執(zhí)法改革。《建議》提出要“完善生態(tài)文明領域統籌協調機制”“堅定不移推進改革”。具體到生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領域，要重點解決三方面問題：一要整合執(zhí)法隊伍，切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和重復執(zhí)法問題。二要清理行政處罰、行政強制事權，切實解決違規(guī)執(zhí)法問題。三要改革編制管理方式，切實解決綜合執(zhí)法隊伍管理不規(guī)范的問題。
07 司法保障加強：明確環(huán)境資源審判的新要求、新任務、新思路
進入綠色發(fā)展新階段，要明確綠色發(fā)展理念對環(huán)境資源審判工作提出的新要求、新任務、新思路。
一是明確新要求。在嚴守資源消耗上限、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線的前提下，正確運用法律解釋規(guī)則和裁判方法。
二是明確新任務。積極發(fā)揮環(huán)境資源審判在救濟環(huán)境權益、形成公共政策方面的功能，承擔起維護環(huán)境正義和代際公平的責任。同時，發(fā)揮司法工作的主動性，延伸環(huán)境司法服務功能，引導形成綠色發(fā)展方式和生活方式。
三是明確新思路。環(huán)境資源審判應將共建共治共享作為基本遵循，構建涉及各個權力機關、各方利益主體、涵蓋所有環(huán)節(jié)的環(huán)境資源審判聯動機制。推動“兩法銜接”，落實公眾參與原則，共同推動環(huán)境保護與治理。
08 公眾參與深化：推動構建現代化的社會治理體系
一是構建形成現代化的社會治理體系和格局。《建議》提出“要構建現代化的社會治理體系”。具體到守法領域，需要轉化治理思維與方式，變單一的主導為“官民共治，在法治各環(huán)節(jié)中融入“共治”理念，營造綠色發(fā)展“黨政同責”與“官民共擔”的“善治”氛圍。
二是強化公眾參與。《建議》提出“維護人民根本利益，激發(fā)全體人民積極性、主動性、創(chuàng)造性”。只有強化公眾參與、體現公眾利益，法治才能發(fā)揮應有的作用，綠色發(fā)展才能永續(xù)。公眾參與綠色發(fā)展的法治化，應體現在法律制定與重大決策、法律實施與政策執(zhí)行以及法律守護和維權等諸多環(huán)節(jié)之中。
原標題：政策研究 | 強化綠色法治供給 助力綠色發(fā)展目標實現