環(huán)衛(wèi)市場項目的“碎片化”現(xiàn)象，即“在環(huán)衛(wèi)市場已經(jīng)走過環(huán)衛(wèi)+、環(huán)衛(wèi)一體化并已經(jīng)到了城市服務(wù)階段的時候，這種分標(biāo)段的做法似乎與市場趨勢有些格格不入”。筆者認(rèn)為，此觀點甚好！

為什么我們現(xiàn)在看到“碎片化”三個字就會感到格格不入？因為大家早已被環(huán)衛(wèi)一體化，城市大管家等“綜合性打包”項目所展現(xiàn)出的“高品質(zhì)服務(wù)質(zhì)量”，“高效率運營體驗”、“低成本作業(yè)收益”等種種好處折服了。所以，當(dāng)一個好好的項目被“粉碎”之后，我們才會唏噓不已！

既然大部分人都承認(rèn)“一體化”好，也認(rèn)同城市大管家等模式是未來的發(fā)展趨勢，為什么這些項目還會年復(fù)一年地被割裂？我想，歷史因素、財政緊缺、技術(shù)不足等因素都是原因之一。冰凍三尺非一日之寒，想要“破鏡重圓”，需要政府、社會、企業(yè)各方面的通力合作，才能改變這一不合理的現(xiàn)象。

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1個項目被分成39個包，千萬項目慘遭“凌遲”

在老環(huán)衛(wèi)人眼中，環(huán)衛(wèi)項目“碎片化”其實早已是老生常談，毫無新意。但是作為圈內(nèi)人，我們需要警惕的是這種現(xiàn)象的頻發(fā)地不是什么經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而是北上廣、杭州、鄭州等一線、新一線城市城市。

例如，2021年3月4日，北京市朝陽區(qū)發(fā)布2021年大黃莊綠化隊園林綠化養(yǎng)護(hù)及保潔服務(wù)項目（服務(wù)期約為1年左右）中標(biāo)公告，總金額約為4524.8萬元的項目竟然被分割成39個子包！

▼公告部分截圖。來源：北京市政府采購網(wǎng)

 

39個子包中，中標(biāo)金額最高的約為178萬元，最低的僅為73.2萬元，平均中標(biāo)價格約為116萬元。中標(biāo)人中，僅1家外地公司，地方保護(hù)主義味道頗為濃厚（下列多個案例均證明了這一點）。

這種將環(huán)衛(wèi)項目“稀碎”的行為在北京似乎早已成了一項傳統(tǒng)。在上述項目發(fā)布前不久，北京還發(fā)布了2021年大望京公園綠化養(yǎng)護(hù)及保潔服務(wù)項目，總中標(biāo)金額約為1773.73 萬元，被10家本地企業(yè)瓜分。中標(biāo)金額最高的子包約為350萬元，最低為90.1萬元，相差2.8倍。

無獨有偶，除了北京，環(huán)衛(wèi)項目“碎片化”在其他地區(qū)也很常見。

2020年6月，蘇州市工業(yè)園區(qū)發(fā)布2020年道路保潔項目，分為兩批共18個標(biāo)段，服務(wù)期約為2年8個月，項目預(yù)算金額約為4.9億元。而根據(jù)該區(qū)域2018年的采購記錄，14家企業(yè)瓜分了20個標(biāo)段。

▼圖片來源：江蘇省公共資源交易平臺

 

2020年12月，蘇州市姑蘇區(qū)發(fā)布約2.25億元2020年環(huán)衛(wèi)招標(biāo)項目信息公告。項目服務(wù)期1年，分3大項目共16個標(biāo)段，預(yù)算金額最高的子包為3056.35萬元，最低的為683.1萬元，兩者相差近4.5倍。

2021年2月，2.64億元鎮(zhèn)江市京口、潤州區(qū)城市道路街巷環(huán)衛(wèi)保潔市場化作業(yè)項目開標(biāo)，分為9個標(biāo)段，中標(biāo)人全部為江蘇本地企業(yè)。

2021年4月，1.62億元的成都市雙流區(qū)城市管理局直管區(qū)域（內(nèi)線）環(huán)衛(wèi)作業(yè)采購項目發(fā)布中標(biāo)公告，被分割為16個標(biāo)段。除長沙中聯(lián)重科環(huán)境產(chǎn)業(yè)有限公司等2家外地企業(yè)，其余全部為四川本地公司。

2021年4月，株洲市蘆淞區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目開標(biāo)，中標(biāo)金額約1.35億元，分為9個標(biāo)段，其中有4家本地企業(yè)中標(biāo)。

2021年8月，近1.9億元西安市雁塔區(qū)城市道路市場化清掃保潔項目開標(biāo)，分為8個標(biāo)段。本地企業(yè)占了6個。

不僅是環(huán)衛(wèi)項目，就連環(huán)衛(wèi)裝備項目也逃不開被碎成“渣渣”的命運。

2021年5月14日，河北省發(fā)布唐山市豐南區(qū)環(huán)衛(wèi)生產(chǎn)用車采購項目招標(biāo)公告，預(yù)算金額才1835萬元，卻被分為10個子包，每個子包平均預(yù)算價格不足200萬元。

此外，當(dāng)垃圾分類項目興起之后，由于其獨特的需求和服務(wù)模式，“碎片化”更是找到了生長的“土壤”。

2021年5月，鄭州市發(fā)布惠濟(jì)區(qū)2021年生活垃圾分類項目，預(yù)算5千萬出頭，卻被分為了15個包（服務(wù)內(nèi)容：垃圾分類服務(wù)及廚余、大件和低值可回收垃圾專業(yè)收運）。

同年6月，鄭州市又發(fā)布二七區(qū)2021生活垃圾分類項目中標(biāo)公告，總中標(biāo)金額6千多萬的項目被分為15個標(biāo)段，除中國天楹股份有限公司等2家企業(yè)外，其余均為河南本地企業(yè)。

最近的一次，據(jù)環(huán)衛(wèi)科技網(wǎng)報道，2021年9月，北京朝陽區(qū)7天內(nèi)發(fā)布各區(qū)域/街道垃圾分類項目共計21個。此次“碎片化招標(biāo)”預(yù)算金額共計8463萬元，最高和最低相差5.4倍。

綜上所述，環(huán)衛(wèi)市場“碎片化”的問題已經(jīng)成為了整個行業(yè)的一個頑疾，嚴(yán)重制約著環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的進(jìn)程。

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部門條塊分割+地方保護(hù)主義，“一體化”門檻較高

有句老話說得好：“莫看江面平如鏡，要看水底萬丈深”。

無論是“碎片化”還是“一體化”，都只是一個表象，它的核心其實是在質(zhì)問這樣一個問題：我們的環(huán)衛(wèi)工作到底是用“多人指揮、多個頭腦、多套班子”比較接地氣？還是用“一人指揮，一個頭腦，一套班子”更為優(yōu)化？“多條利益鏈”和“單根利益鏈”總是在博弈。

“一體化”不僅是“碎片化”的對立面，更是整個行業(yè)未來的發(fā)展方向。從老思想變成新模式，就像是從“低等文明”發(fā)展到“高等文明”，蛻變總要經(jīng)歷陣痛，總要面對各種逃不開的問題。

一、歷史遺留因素是“根兒”

在未進(jìn)行環(huán)衛(wèi)市場化改革之前，環(huán)衛(wèi)項目被細(xì)分為道路清掃、公廁保潔 、園林綠化等細(xì)類，這些不同職能部門面臨共同的社會問題時往往各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作。比如管綠化的把落葉從灌木叢里勾出來，隨意丟棄到路上。做道路清潔的，又把落葉再塞回灌木叢里。兩邊相互“打架”、推諉。

環(huán)衛(wèi)市場化后，雖然整體目標(biāo)是維護(hù)環(huán)境，保持城市的干凈整潔，但是多頭管理仍舊存在，狹隘的服務(wù)視野導(dǎo)致政策目標(biāo)與手段相互沖突，資源運作重復(fù)浪費。

此外，除了分工導(dǎo)致的碎片化，還有很大一部分原因是政府層級劃分所帶來轄區(qū)的劃分而導(dǎo)致的。比如，河海大學(xué)公共管理學(xué)院講師杜春林和南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授張新文曾在《農(nóng)村公共服務(wù)項目為何呈現(xiàn)出“碎片化"現(xiàn)象？》一文中指出：“項目制依附于科層制體系，在實際運作過程中仍然要遵循區(qū)域劃分和部門劃分……”所以，本來一個項目就能解決的事情，因為區(qū)域的劃分不得不分割成若干個標(biāo)段了。

二、地方保護(hù)主義嚴(yán)重，原有利益格局不好打破

財政體制改革不僅讓地方政府擁有了較大的資源配置權(quán)，而且還擁有了相對獨立的經(jīng)濟(jì)利益，市場競爭到來之際，有時就會對本地企業(yè)和外地企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上實行差別待遇，也就是我們通常說的“地方保護(hù)”。

而對地方官員本身來說，他們通常依據(jù)自己獲得的信息和個人效用最大化的原則圍繞自身政績進(jìn)行項目負(fù)責(zé)人的選擇，這種自我逐利動機(jī)，導(dǎo)致了大量地方保護(hù)主義現(xiàn)象的產(chǎn)生和蔓延。

▼圖片來源：網(wǎng)絡(luò)

 

于是，本該公平競爭的項目，漸漸變成了地方政府或各個部門爭奪地方利益或部門利益的對象，反而不利于資源的有效整合和配置。

此種因素和上訴歷史因素交織在一起，互為因果，讓碎片化項目一次次延續(xù)了下來。

三、高門檻的一體化，不足的財政資金

隨著國家對城市環(huán)境要求和標(biāo)準(zhǔn)提高，環(huán)衛(wèi)作業(yè)各個環(huán)節(jié)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也隨著升高。一體化項目的標(biāo)書中往往會注明道路清掃保潔頻次，城市道路揚塵灑水保障頻次的標(biāo)準(zhǔn)，以及機(jī)械化清掃要求，清潔能源車輛要求等等。

拿車輛一項來舉例，大家都明白，購置新能源車輛的價格比普通車輛通常高2倍左右。因此，項目的預(yù)算價格往往也會比之前高出一截。換句話說，萬一遇到地方財政經(jīng)費不足的情況，想搞大規(guī)模一體化也很困難。

此外，在實際情況中，各類街項，尤其是三類街項的狀況比較復(fù)雜，如遇到市政經(jīng)費配比不足，招投標(biāo)不規(guī)范等情況，這些街巷會按照屬地要求自行招標(biāo)。由于招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、人員配比，保潔要求等也無法和一體化比肩，也只能維持“碎片化”的現(xiàn)狀。

四、環(huán)衛(wèi)企業(yè)自身能力不足，尚無法擔(dān)當(dāng)起重任

從另外一個角度看，我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)真正的龍頭其實還沒出現(xiàn)。

環(huán)衛(wèi)市場化起步較晚，目前來看，從業(yè)企業(yè)規(guī)模還普遍偏小、資金實力較弱、技術(shù)管理等各方面能力有待提高，無法擔(dān)當(dāng)起“一體化”的重任。

從另外一方面看，這其實也說明我國環(huán)衛(wèi)市場集中度的提升空間較大，這也是行業(yè)優(yōu)秀的企業(yè)的機(jī)會。

未來幾年，隨著環(huán)衛(wèi)市場“一體化”越來越成為趨勢，行業(yè)的優(yōu)質(zhì)企業(yè)也有望借助這一東風(fēng)，實現(xiàn)自身的跨越式增長，成為龍頭企業(yè)。

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“一體化”將成為大勢所趨

據(jù)E20研究院數(shù)據(jù)，我國目前環(huán)衛(wèi)市場集中度CR10僅20%，低于焚燒市場的 60%，以及污水市場的38%。

而在美國，三家頭部企業(yè)WM、RSG和WCN的環(huán)衛(wèi)市場集中度則更高。據(jù)國盛證券數(shù)據(jù)顯示，2017 年三家企業(yè) 的市場占有率分別為 25.4%、21.0%和 6.8%。

雖然每個國家國情不同，但是從中也可以看出，從分散走向集中，大融合的一體化才是發(fā)展的趨勢。

為什么一定要“一體化”？因為這種模式的好處更多，比如運營效率更高、作業(yè)成本更低、服務(wù)品質(zhì)更好等等，這些都已經(jīng)在各地的實踐中被證明。

事實上，隨著我國環(huán)衛(wèi)市場化的進(jìn)行，無論是地方政府還是企業(yè)都已經(jīng)在這方面做出了行動。

2018年1月，東莞市松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)城市綜合管理項目采取城市綜合管理“松山湖模式”，由“碎片化”到“網(wǎng)格化”，將園區(qū)劃分為14個網(wǎng)格管理單元，將每個網(wǎng)格單元的各項城市管理服務(wù)整合成一個綜合標(biāo)，向社會購買服務(wù)。

▼圖片來源：環(huán)境司南

2018年4月，東莞市家寶園林綠化有限公司和大連新天地環(huán)境清潔有限公司（中環(huán)潔環(huán)境有限公司全資子公司）聯(lián)合體中標(biāo)黃山市農(nóng)村生活垃圾治理PPP項目，該項目實現(xiàn)了當(dāng)?shù)厝齾^(qū)四縣的“碎片化”整合，將地面清掃、水域保潔、農(nóng)村垃圾治理轉(zhuǎn)運等融為一體，使用了車輛集中調(diào)度、全方位網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控等智慧環(huán)衛(wèi)手段，實現(xiàn)了全域農(nóng)村生活垃圾治理市場化運營。

2020年7月，杭州市城市管理局就《關(guān)于強化保潔管理的若干意見（征求意見稿）》（下稱《意見》）公開向社會征求意見，其中很明顯的一點就是“去碎片化”。

《意見》指出，一是調(diào)高機(jī)械化作業(yè)水平，街巷保潔機(jī)械化率2022年底前達(dá)到60%，逐步“機(jī)械換人”，提升清潔能源車占比；二是推進(jìn)區(qū)域化保潔，每個標(biāo)段原則不少于25萬平方米，并延長服務(wù)期限，三是統(tǒng)一車輛形象，統(tǒng)一管理，落實編號要求，安裝聯(lián)網(wǎng)GPS實現(xiàn)系統(tǒng)管理……

2021年11月，成都市錦江區(qū)綜合行政執(zhí)法局2022—2024年錦江區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔、環(huán)衛(wèi)公廁、綠化和河道管護(hù)一體化服務(wù)項目招標(biāo)。本輪采購沒有沿用上一輪的老思路，而是引入“環(huán)衛(wèi)一體化”模式，大刀闊斧“去碎片化”，將全區(qū)的“環(huán)衛(wèi)保潔、環(huán)衛(wèi)公廁、綠化、共享單車管理及河道管護(hù)”等工作整體打包采購。雖然最后6個中標(biāo)者中仍舊只有1家外地企業(yè)，但是這一舉動已經(jīng)為成都環(huán)衛(wèi)市場“一體化”做出了有益的嘗試。

▼圖片來源：四川政府采購網(wǎng)

 

總之，伴隨我國環(huán)衛(wèi)市場化進(jìn)程的加速，智能化、一體化已成必然的趨勢。想要實現(xiàn)大家腦中的“城市管家夢”，打造更為立體的環(huán)衛(wèi)市場新格局，創(chuàng)造更多利潤空間，“碎片化”項目都將是一道必須逾越的鴻溝。

作為圈內(nèi)人，我們必須付出更多的努力。政府、社會、企業(yè)等各方面通力合作，共同打破行業(yè)“碎片化”的堅冰，早日實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化目標(biāo)。

來源 | 環(huán)保圈

作者 | 大海水

編輯 | 匡宋堯

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