生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級(jí)的實(shí)踐探索
近年來，杭州、成都、長沙、西安、濟(jì)南、合肥等地立足本地實(shí)際情況，參考國外成功做法，主要采取三種模式來優(yōu)化升級(jí)生活垃圾分類與回收體系：第一種模式為基于智能化和自動(dòng)化技術(shù)的分倉模式或前置倉儲(chǔ)回收模式；第二種模式為多方參與的精細(xì)化、智慧化、體系化管理模式；第三種模式為覆蓋兩網(wǎng)融合的全鏈條工作模式。主要優(yōu)化升級(jí)領(lǐng)域及其成效如下：
一是建立全鏈條數(shù)據(jù)系統(tǒng)，實(shí)施精準(zhǔn)化管理。例如，第二種模式依托信息平臺(tái)對居民參與垃圾分類的成效以及獲得的積分、收益進(jìn)行數(shù)字化管理，通過可視化手段及大數(shù)據(jù)分析，形成數(shù)據(jù)引導(dǎo)動(dòng)態(tài)管理地圖。體系化管理是指在前端依托智能管理平臺(tái)的宣講引導(dǎo)居民科學(xué)分類與投放垃圾，在中端將分類投放后的垃圾分運(yùn)至餐廚處理廠、垃圾中轉(zhuǎn)站，在后端對清運(yùn)的垃圾開展集中處置。第三種模式是從終端倒推，確定可消納回收的品類，投建縣市級(jí)綜合高、低值分揀回收處置中心，查漏補(bǔ)缺、優(yōu)化配置，再以全品類、全流程垃圾分類智慧化數(shù)據(jù)監(jiān)管云平臺(tái)為支撐，以回收交投點(diǎn)、轉(zhuǎn)運(yùn)車、分揀處理中心為線下體系，通過綠色賬戶、回收網(wǎng)點(diǎn)、收運(yùn)管理、分揀處置等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全鏈條的數(shù)字化運(yùn)營管理。
二是融入智慧化技術(shù)，提升管理和運(yùn)營績效。目前的優(yōu)化升級(jí)都融入了智慧化技術(shù)。有的智慧化水平高，對廢品類別的識(shí)別率在90%以上，實(shí)現(xiàn)應(yīng)收盡收；有的適應(yīng)能力強(qiáng)，能滿足中老年人、拾荒人、上班族、學(xué)生等各類人群不同分類水平的投放。例如，第一種模式能針對不同的投放質(zhì)量給予相應(yīng)的結(jié)算，具有檢測識(shí)別、分倉存儲(chǔ)、稱重計(jì)量、積分和結(jié)算、移動(dòng)壓縮、滿溢報(bào)警、清運(yùn)派單等功能，通過滿溢警示系統(tǒng)的自動(dòng)派單，可減少低效清運(yùn)。第三種模式通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)調(diào)度，納入已有保潔、環(huán)衛(wèi)的考核管理，有效收集和分類運(yùn)輸、處置各類可回收物、有害垃圾和大件垃圾；規(guī)范各回收站點(diǎn)，通過小區(qū)、社區(qū)、街道實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計(jì)分析，為垃圾分類與回收管理的精準(zhǔn)化和溯源監(jiān)督提供數(shù)據(jù)支撐。
三是增強(qiáng)設(shè)施倉儲(chǔ)能力，優(yōu)化區(qū)域網(wǎng)絡(luò)體系。例如，第一種模式的存儲(chǔ)和壓縮功能提升了單次回收倉儲(chǔ)能力和箱體倉儲(chǔ)覆蓋范圍，解決了目前普通智能回收箱和普通垃圾桶（240L）存在的紙箱、泡沫等滿溢問題，減少了清運(yùn)頻次和物流成本，節(jié)約了單次收集時(shí)間，并可部分替代傳統(tǒng)模式中的回收網(wǎng)點(diǎn)、中轉(zhuǎn)站、分揀中心。與普通設(shè)施回收相比，采用第一種模式中的分倉方式回收，單次收集量由50kg提升至300kg以上，單人單日收集量由50—150kg提升至500—10 000kg，網(wǎng)點(diǎn)覆蓋戶數(shù)由200戶/臺(tái)增至1000—3000戶/臺(tái)，管理員覆蓋戶數(shù)由500戶增至6000戶，管理員覆蓋箱體由0.5—1臺(tái)增至20臺(tái)以上。采用第一種模式中的前置倉自動(dòng)分倉方式，可滿足大型社區(qū)較長時(shí)間的投放需求，改變回收站點(diǎn)“小散亂”現(xiàn)象，減少周轉(zhuǎn)站和二次分揀中心的投資建設(shè)和運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)逆向回收體系的優(yōu)化。
四是鼓勵(lì)多方參與和監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)共治。各地在試點(diǎn)中，都探索符合本地實(shí)際的政府引導(dǎo)、基層單位配合、第三方公司運(yùn)營協(xié)同推進(jìn)的模式。一些地方在智慧化管理的同時(shí)，推行定時(shí)、定點(diǎn)、定期和定人管理的方式，即每天定時(shí)投放，“四分類”垃圾桶定點(diǎn)、廚余小桶定點(diǎn)、智能設(shè)備定點(diǎn)，定期入戶宣傳、獎(jiǎng)勵(lì)、舉辦資源回收日等，制訂督導(dǎo)人員、清運(yùn)人員、分揀人員、分管人員及其崗位職責(zé)。
根據(jù)反饋，生活垃圾分類與回收體系的優(yōu)化升級(jí)可提高垃圾分類的效果，暢通物質(zhì)流、價(jià)值流和信息流，既促進(jìn)垃圾分類網(wǎng)絡(luò)和回收利用網(wǎng)絡(luò)的融合，又減少人力、物流支出及能耗、物耗和碳排放，改善了市容環(huán)境，提升了城市精細(xì)化管理水平。總體來看，財(cái)政支出可承受，居民參與可接受，建設(shè)和運(yùn)營也可持續(xù)。
生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級(jí)需解決的問題
2.1 政策和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不健全，激勵(lì)約束作用有限
生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級(jí)離不開政策的支持，現(xiàn)有政策還存在一些不足：一是各環(huán)節(jié)政策設(shè)計(jì)的整體性考慮不足。在以前的混合處理模式下，各環(huán)節(jié)往往根據(jù)垃圾產(chǎn)生量收費(fèi)或者獲得補(bǔ)貼，但隨著生活垃圾分類和源頭減量工作不斷深入，進(jìn)入填埋、焚燒利用、廚余資源化等環(huán)節(jié)的垃圾量會(huì)不斷減少，獲得的補(bǔ)貼也會(huì)減少。二是激勵(lì)和約束機(jī)制不足。由于生活垃圾分類計(jì)價(jià)、計(jì)量收費(fèi)缺乏實(shí)施細(xì)則，生活垃圾分類投放的激勵(lì)和約束有限，政府、社會(huì)組織、企業(yè)、居民參與的積極性不高，導(dǎo)致精細(xì)化、智慧化、體系化管理不足。三是稅收扶持政策需要改革落實(shí)。2021年12月，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布的《關(guān)于完善資源綜合利用增值稅政策的公告》規(guī)定享受增值稅（即征即退政策）時(shí)，需要取得銷售方的發(fā)票或者開具的收款憑證，而生活垃圾可回收物投放主體為居民，運(yùn)營過程中產(chǎn)生交易時(shí)，企業(yè)需要支付現(xiàn)金或者等價(jià)值的積分給居民，居民卻無法開發(fā)票給運(yùn)營企業(yè)。國家對再生資源行業(yè)的稅收優(yōu)惠傾向于規(guī)范化加工利用環(huán)節(jié)，垃圾分類和回收環(huán)節(jié)運(yùn)營服務(wù)的主要支出是人工成本，占70%以上，抵扣少，增值稅稅負(fù)高，不利于一般納稅人企業(yè)做大規(guī)模，難以改變服務(wù)市場散亂、從業(yè)門檻低、不易管理的狀態(tài)。這些問題導(dǎo)致一些地區(qū)的垃圾分類回收實(shí)際經(jīng)營量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際繳稅額度。四是相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)欠缺或難以實(shí)施。現(xiàn)行的再生資源國家標(biāo)準(zhǔn)都是針對傳統(tǒng)的工業(yè)端再生資源進(jìn)行編寫的，不能滿足生活垃圾回收體系建設(shè)的要求。現(xiàn)行的垃圾分類相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)只集中于垃圾分類的標(biāo)志標(biāo)識(shí)、投放點(diǎn)位建設(shè)、運(yùn)營管理、信息平臺(tái)及末端的處理，缺乏前端體系建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國共發(fā)布再生資源國家標(biāo)準(zhǔn)近40項(xiàng)。供銷、國內(nèi)貿(mào)易、紡織、有色金屬、輕工、化工、出入境檢驗(yàn)檢疫等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)60余項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)20余項(xiàng)。但大部分品種（尤其是部分低值再生資源）的回收缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢測標(biāo)準(zhǔn)。有的標(biāo)準(zhǔn)制定后難以得到實(shí)踐的響應(yīng)。例如，有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定塑料泡沫屬于可回收垃圾，但在實(shí)際中，因其體大、質(zhì)輕，常被垃圾分揀員歸入其他垃圾。
2.2 新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，全過程的規(guī)范化管理能力欠缺
生活垃圾總量逐年增長，生活垃圾分類與回收基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在如下問題：一是新型垃圾處理設(shè)施體系建設(shè)不足。不少地方由于資金不足、難以選址等原因，導(dǎo)致傳統(tǒng)的生活垃圾收集和處置的能力都不足，更難以建設(shè)生活垃圾分類與回收的全鏈條基礎(chǔ)設(shè)施。不少地方可回收物投放后混雜在一起，需二次分揀。投放流程僵化地按“點(diǎn)、站、場”三級(jí)模式管理，效率不高。濕垃圾與其他垃圾分開投放、清運(yùn)、處置、消納，但按照環(huán)衛(wèi)組織模式仍需日產(chǎn)日清甚至一日多清。部分可回收物因?yàn)槿狈厥绽们雷優(yōu)椴荒芾玫睦?/span>二是智能回收、前置倉儲(chǔ)或者分倉存儲(chǔ)、垃圾壓縮的回收設(shè)施建設(shè)總體不足，人力和物流的消耗居高不下，垃圾分類信息的區(qū)域?qū)崟r(shí)化和管理精準(zhǔn)化不足。三是管理規(guī)范化不足。例如，在垃圾投放環(huán)節(jié)，一些地方對投放時(shí)間、投放地點(diǎn)、投放要求規(guī)定不統(tǒng)一，缺乏持之以恒的督導(dǎo)，導(dǎo)致實(shí)施效果不一。在垃圾清運(yùn)環(huán)節(jié)，分類清運(yùn)或混合清運(yùn)的費(fèi)用都由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，補(bǔ)貼差別化體現(xiàn)不足。濕垃圾處理后形成的沼液是處理達(dá)標(biāo)排至市政污水管網(wǎng)，還是收集送至農(nóng)田開展資源化利用，目前尚未形成共識(shí)。
2.3 市場化運(yùn)營水平不足，垃圾分類與回收體系整合程度不高
生活垃圾分類與回收體系的市場化、集約化優(yōu)化升級(jí)存在以下問題：一是廢舊物資回收目前總體仍處于“小散亂”狀態(tài)，尚未通過信息化整合為區(qū)域回收網(wǎng)絡(luò)體系，人力資源投入過多和運(yùn)輸車載運(yùn)不充分現(xiàn)象突出。對于小散企業(yè)，收運(yùn)環(huán)節(jié)存在超高、超重等危險(xiǎn)運(yùn)輸方式，處置環(huán)節(jié)缺乏廢水廢氣處置等環(huán)保措施，安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大，加重了政府負(fù)擔(dān)。二是政府投入難持續(xù)。例如，一些地方啟動(dòng)垃圾分類后，財(cái)政支持力度大，在高峰期，社區(qū)垃圾桶前均配備督導(dǎo)員，這種投入難以持久。三是政府補(bǔ)貼難持續(xù)。例如，有的地方根據(jù)平臺(tái)用戶的數(shù)量給予企業(yè)補(bǔ)貼，為了提高用戶數(shù)量，有的企業(yè)就通過攢積分、換禮品等方式鼓勵(lì)居民分類可回收物，但這個(gè)做法成本太高。打電話約人上門進(jìn)行回收也因人力成本過高不可持續(xù)。
2.4 “互聯(lián)網(wǎng)+”融合不夠，信息化、智慧化和體系化運(yùn)行不足
目前，生活垃圾分類與回收體系的優(yōu)化升級(jí)全過程智慧化方式賦能不足：一是各主體運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建全鏈條業(yè)務(wù)信息平臺(tái)和回收追溯系統(tǒng)不足，難以統(tǒng)計(jì)分析小區(qū)、社區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾分類實(shí)際情況，難以對回收網(wǎng)點(diǎn)、收集運(yùn)輸、分揀處置系統(tǒng)開展全鏈條數(shù)據(jù)化管理，而且可回收物、有害垃圾、大件垃圾的有效收集、運(yùn)輸、處置和數(shù)據(jù)監(jiān)管的體系化不足。二是納稅企業(yè)需建立載明交售人員身份信息的再生資源回收臺(tái)賬，雙方都不方便，有必要利用區(qū)域物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)自動(dòng)生成相關(guān)信息。三是居民利用手機(jī)應(yīng)用程序等移動(dòng)媒介開展垃圾分類與回收不足。近年來我國生活垃圾清運(yùn)量年增長率為3.6%—7.2%，說明通過移動(dòng)媒介培訓(xùn)提升垃圾分類源頭減量和過程減量的潛力巨大。例如，由于缺乏區(qū)域物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，廢品交售還需經(jīng)過傳統(tǒng)的整理、稱重、結(jié)算，回收效率不高。
生活垃圾分類與回收體系優(yōu)化升級(jí)的政策建議
3.1 完善政策和標(biāo)準(zhǔn)體系，發(fā)揮激勵(lì)與約束作用
建議對現(xiàn)有政策進(jìn)行整合、改革或創(chuàng)新。一是地方政府建立從垃圾產(chǎn)生源頭到末端處理的全過程管理和考核方法。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一、有權(quán)必有責(zé)的原則，圍繞新的工作格局明晰環(huán)衛(wèi)主管部門與其他主管部門的環(huán)衛(wèi)管理責(zé)任，形成工作合力。收費(fèi)、補(bǔ)貼和考核政策要體現(xiàn)對各環(huán)節(jié)運(yùn)行主體的正向激勵(lì)。例如，政府制定的收費(fèi)和補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)與垃圾分類質(zhì)量及垃圾減量化、資源化、無害化掛鉤，與智慧化、體系化、全過程建設(shè)與運(yùn)營掛鉤。對于低值資源的回收給予合理補(bǔ)貼等。二是創(chuàng)新垃圾分類計(jì)量收費(fèi)等激勵(lì)約束機(jī)制。考慮到居民負(fù)擔(dān)水平和收入差異，建議制度的設(shè)計(jì)體現(xiàn)共同但有區(qū)別的原則，根據(jù)居民垃圾投放質(zhì)量和投放重量設(shè)置一般收費(fèi)與超量累進(jìn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可控制大多數(shù)居民的垃圾費(fèi)用支出，又遏制了城鄉(xiāng)垃圾增量。垃圾分類計(jì)量收費(fèi)宜實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化和智慧化，減少人力支出。三是以問題為導(dǎo)向改革落實(shí)稅收政策。稅收政策的改革要充分考慮生活垃圾收集、運(yùn)輸、處理環(huán)節(jié)不同主體的利益。針對垃圾分類和回收環(huán)節(jié)中人工成本占比高的問題，提高增值稅抵扣額，既利于一般納稅人企業(yè)做大規(guī)模，提高運(yùn)營效率，也便于主管部門監(jiān)管。所得稅的抵扣可以基于電子交易記錄按照該地區(qū)同行業(yè)平均進(jìn)項(xiàng)成本核算。四是系統(tǒng)完善國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。將行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的垃圾分類團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)修改上升為國家標(biāo)準(zhǔn)。查漏補(bǔ)缺，健全生活垃圾中主要再生資源品種的國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，針對回收量大的泡沫等低值再生資源制定國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為建立廢舊物資循環(huán)利用體系提供標(biāo)準(zhǔn)支撐。
3.2 改造和新建基礎(chǔ)設(shè)施，為全過程、規(guī)范化、體系化管理奠定軟硬件基礎(chǔ) 各地要制定規(guī)劃，穩(wěn)步開展垃圾分類與回收體系全鏈條的軟硬件建設(shè)與更新。一是以構(gòu)建“無廢城市”和循環(huán)社會(huì)為指導(dǎo)，逐步優(yōu)化網(wǎng)點(diǎn)布局，強(qiáng)化資金、用地等要素保障，通過智慧化技術(shù)賦能，深入推進(jìn)生活垃圾分類網(wǎng)點(diǎn)與廢舊物資回收網(wǎng)點(diǎn)的“兩網(wǎng)”融合，以最終出口為導(dǎo)向，協(xié)同開展垃圾分類與回收工作，規(guī)范可回收物的利用，防止廚余垃圾和園林綠化垃圾被填埋，防止分揀出的廢舊物資被送進(jìn)焚燒廠或填埋場。二是商務(wù)部門和住建部門要制定政策，鼓勵(lì)各類資本以市場化的方式參與智能回收、前置倉儲(chǔ)或者分倉存儲(chǔ)、垃圾壓縮等回收設(shè)施建設(shè)，對現(xiàn)有垃圾分類回收體系與運(yùn)營體系進(jìn)行升級(jí)換代。三是對體系化、智慧化設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營給予補(bǔ)貼，不斷提高垃圾收、儲(chǔ)、運(yùn)、處理及利用全過程的信息化和自動(dòng)化水平。提高分類清運(yùn)、分類處置的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，總體減輕企業(yè)運(yùn)行成本和政府補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)。四是以全過程化、體系化、智慧化、精細(xì)化管理為指導(dǎo)，全面開展垃圾分類與回收系統(tǒng)的崗位培訓(xùn)和考核，加強(qiáng)垃圾分類的督導(dǎo)。
3.3 全面實(shí)施市場化，通過科學(xué)規(guī)劃和市場競爭整合和優(yōu)化現(xiàn)有體系 充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，增強(qiáng)生活垃圾分類與回收體系建設(shè)和運(yùn)行的內(nèi)生動(dòng)力。一是通過政府購買服務(wù)，培育扶持高新企業(yè)，支持龍頭企業(yè)整合中小企業(yè)和個(gè)體經(jīng)營戶，促進(jìn)垃圾分類與回收體系的集約化發(fā)展和規(guī)范監(jiān)管，消除“小散亂”企業(yè)造成的環(huán)境與安全隱患。鼓勵(lì)回收企業(yè)與物業(yè)企業(yè)、環(huán)衛(wèi)單位、利廢企業(yè)等單位建立長效合作機(jī)制。鼓勵(lì)利廢企業(yè)與上游企業(yè)探索回收、加工、利用體系化經(jīng)營模式。二是運(yùn)用社會(huì)治理機(jī)制推進(jìn)生活垃圾分類與回收工作，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，激發(fā)企業(yè)積極性?？筛鶕?jù)每天垃圾實(shí)際產(chǎn)生量和垃圾分類與回收效果，提出考核目標(biāo)，實(shí)施費(fèi)用包干制，超支自負(fù)、節(jié)省自得。這樣既可穩(wěn)定地方的財(cái)政補(bǔ)貼支出，還能促進(jìn)企業(yè)通過優(yōu)化服務(wù)減少人力和運(yùn)輸支出，充分回收有價(jià)值垃圾。三是政府給予企業(yè)的補(bǔ)貼需明確覆蓋范圍、工作效率和實(shí)際效果等標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施績效，減少無效和低效的補(bǔ)貼。支持運(yùn)營企業(yè)采取因地制宜的激勵(lì)和約束措施。
3.4 通過信息化技術(shù)賦能，提升全過程、體系化、智慧化和精準(zhǔn)化管理水平 一是將現(xiàn)代信息化智慧技術(shù)與垃圾分類回收工作融合發(fā)展。各地要統(tǒng)籌組建本地垃圾分類與回收大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，各方面通過全過程、能監(jiān)管和可追溯的數(shù)據(jù)鏈與物資流，動(dòng)態(tài)掌握各方面垃圾的產(chǎn)生、運(yùn)輸、回收、處置信息，精準(zhǔn)開展工作調(diào)度，降低運(yùn)行成本，提高監(jiān)管效率。不斷提高垃圾分類與回收的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)城市管理能力的升級(jí)。在有條件的地方，鼓勵(lì)參照物流快遞行業(yè)政策，對回收行業(yè)車輛配備、通行區(qū)域、上路時(shí)段等予以支持并出臺(tái)規(guī)范化管理措施，完善再生資源類固體廢物跨地區(qū)運(yùn)輸備案機(jī)制，提升再生資源跨區(qū)轉(zhuǎn)運(yùn)效率。二是鼓勵(lì)各運(yùn)營主體建設(shè)和本地垃圾分類與回收大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)對接的信息平臺(tái)。居民可在各信息平臺(tái)認(rèn)證后使用，信息平臺(tái)互聯(lián)互認(rèn)，方便行業(yè)監(jiān)管和稅收管理。三是鼓勵(lì)居民運(yùn)用手機(jī)小程序app等移動(dòng)媒介實(shí)現(xiàn)線上線下協(xié)同發(fā)展。通過新一代分類回收和運(yùn)輸、處置設(shè)施體系的聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，改革和優(yōu)化目前“點(diǎn)、站、場”的回收組織結(jié)構(gòu)。建立激勵(lì)機(jī)制，讓每個(gè)居民通過移動(dòng)媒介都能成為社區(qū)的保潔員、宣傳員、信息員和監(jiān)督員。