2022年1月，國家發(fā)展和改革委員會等四部門發(fā)布《關于加快推進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設的指導意見》?！兑庖姟分刑岢觯媛鋵嵣罾召M制度，推行非居民用戶垃圾計量收費，探索居民用戶按量收費，鼓勵各地創(chuàng)新生活垃圾處理收費模式，不斷提高收繳率。完備的生活垃圾收費制度，將有助于補齊生活垃圾處置公共服務短板，推動生活垃圾處置的產業(yè)化運行。
城市生活垃圾從定額收費向計量收費的升級，將更加充分地體現“多產生多付費、少產生少付費”的公平性原則，為生活垃圾源頭減量和分類提供經濟約束，減量化效果的產生將降低生活垃圾處置的社會總成本。針對居民小區(qū)和非居民單位兩大類主體，計量收費政策應體現先易后難、分步推進原則，最終目標是實現生活垃圾計量收費的全覆蓋。因此，各地應積極探索實施非居民單位的生活垃圾計量收費制度。
北京在生活垃圾分類方面積極探索，取得了顯著成效。本文以北京為例，以社區(qū)生活垃圾計量收費政策為重點，分析計量收費實施的總體背景、實施所需具備的條件，并提出未來的三個著力方向。
一、北京生活垃圾分類成效顯著，但經濟約束機制不足
就北京來看，生活垃圾分類管理體系已基本成型，垃圾分類管理工作和分類成效在全國處于前列。2020年5月以來，在市委市政府的決策部署和堅強領導下，全市相關部門協同推進新版《北京市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）落地實施，相關責任單位積極承擔，居民自覺響應，生活垃圾分類取得了階段性重大成果。全程追蹤分析發(fā)現，北京垃圾分類管理機制建設主要聚焦于六方面：垃圾分類法律法規(guī)、統(tǒng)籌協調和領導機構、分類管理責任人制度、目標責任考核、監(jiān)督檢查處罰、宣傳教育動員等。
根據北京市城市管理委數據，2021年11月，全市家庭廚余垃圾分出量達3740噸/日，是2020年4月《條例》實施前的12.9倍；“其他垃圾”日清運量降為1.62萬噸/日，比2020年5月減少0.56萬噸/日，末端處置減量1/3；2021年11月生活垃圾資源利用率達37.5%?？傮w上，在分出廚余垃圾、降低“其他垃圾”末端處置量、提高垃圾資源化利用率等方面成效顯著。
當然，北京在生活垃圾管理上也還存在一定不足，主要體現在以下幾方面：一是現行的定額收費模式對相關主體不具有激勵有效性。二是按照計量收費對生活垃圾管理能力要求，目前的生活垃圾管理體系在精細化管理、監(jiān)管力量等方面還存在明顯的短板。如,數據基礎薄弱，實施計量收費需要的桶前值守力量相對不足，面向居民的生活垃圾分類監(jiān)管能力有待提升等。三是居民分類減量意識與繳費意識有待進一步培養(yǎng)和提高。四是物業(yè)企業(yè)作為垃圾分類管理責任人，承擔了垃圾分類管理的相當一部分成本，在不改變費率時，轉變?yōu)橛嬃渴召M會產生增量管理成本，影響其參與的積極性。
二、北京生活垃圾計量收費實施需具備的條件
（一）綜合考慮垃圾清運（處理）單位、垃圾分類管理責任人、居民等主體間的關系，理順生活垃圾資金流、物質流和信息流，合理分擔生活垃圾排放者與公共部門的垃圾處理資金責任對于社區(qū)生活垃圾，計量收費政策的作用對象為居民，征收主體為清運單位及垃圾處理部門，物業(yè)企業(yè)等垃圾分類管理責任人目前承擔代收代繳責任。在短期內，實施社區(qū)生活垃圾計量收費需理順兩個層面的收費機制設計問題，即需要統(tǒng)籌設計物業(yè)企業(yè)面向居民的計量收費機制和清運（處理）單位面向物業(yè)企業(yè)的計量收費機制。要理順各主體間的資金和垃圾流向，使計量收費和相關干預政策能夠作用到生活垃圾的產生和投放環(huán)節(jié)。同時，鼓勵物業(yè)企業(yè)通過機制創(chuàng)新、資源再利用等多種方式降低管理成本、實現收益，最后實現垃圾分類各相關主體的良性互動。在中長期，還需要將生產者對生活垃圾減量化的責任納入其中，綜合考慮生產者、消費者和公共服務部門的責任分擔問題。
（二）理順市場與政府關系，建設規(guī)范化可回收物體系，探索建立低值可回收物支持政策，使之具備與計量收費政策有效銜接的基礎
對于可回收物體系建設，應理順市場與政府關系，建設政府主導下的可回收物規(guī)范化體系，實現“應分盡分”“應收盡收”目標下的“兩網融合”，具備與計量收費銜接的基礎。
一方面，通過資質管理、完善行業(yè)標準等方式，實現資源回收企業(yè)的規(guī)范化；對回收企業(yè)的行為進行嚴格監(jiān)管，規(guī)范市場秩序，防止惡性競爭；通過招投標等方式，選擇資質好的回收企業(yè)，承擔可回收物“應收盡收”的功能；在政府主導下，通過建立便捷化、價格具有競爭力的資源回收體系，加速促進回收企業(yè)的規(guī)范化建設；同時，加強不同品類可回收物產生量、資源化量等物質流和價值流的監(jiān)測和統(tǒng)計。
另一方面，探索通過政府補貼低值可回收物的方式實現“應收盡收”?；诘椭悼苫厥瘴锘厥粘杀竞怂?，制定政府對低值可回收物的補貼標準。在短期內，可將節(jié)省的末端處置資金用于補貼可回收物的回收利用。同時，鼓勵具有資質、滿足產業(yè)發(fā)展要求、高附加值的資源再生企業(yè)落戶北京，暢通內循環(huán)，降低資源回收利用的物流成本。在中長期，可通過建立生產者責任延伸制度，使生產者承擔產品廢棄后的回收責任，通過供需平衡的資金機制，降低政府財政負擔。
（三）注重垃圾分類管理責任人、垃圾清運單位、垃圾處理單位等主體的管理能力建設，提升包括社區(qū)在內的全鏈條精細化管理水平
由各級城市管理部門、財政部門等統(tǒng)籌協調，配套專項經費，加強相關技術研究，將生活垃圾管理與社區(qū)精細化管理工作相結合。完善生活垃圾數據基礎、排放登記信息；建立健全貫穿生活垃圾清運處理過程的計量體系，配套稱重設備和管理信息系統(tǒng)。在政策實施初期，加強對包括桶前值守、垃圾清運、垃圾處理、繳費和清算等在內的計量收費各環(huán)節(jié)監(jiān)管力量。
（四）凝聚社會共識，加強部門聯動，逐步解決實施計量收費政策的制約因素，為計量收費的全面落地奠定基礎
一方面，保持對社會成員的垃圾分類宣傳力度，同時增加針對性，通過信息公開等方式提升各關鍵主體對生活垃圾處理成本的了解程度，凝聚各方對垃圾計量收費政策的共識。在垃圾分類管理工作中，已建立多元化宣傳教育動員體系，包括上門宣傳、宣傳單、橫幅、海報、電子屏、公益廣告、超市廣播、分類主題公園、分類知識進校園進課堂等多種宣傳形式。可借助生活垃圾分類的現有宣傳教育動員體系，向居民提供北京市垃圾處置成本等信息，讓居民了解生活垃圾處置負擔，逐步培養(yǎng)和提升居民的繳費意識。向社會成員充分宣講計量收費的政策趨勢和重要作用，提升居民、物業(yè)企業(yè)等主體對計量收費的接受度，為政策推行凝聚社會共識。
另一方面，在收費模式探索中，將計量收費的公眾接受度、公眾“獲得感”建設作為工作的重中之重?？紤]到當前北京社區(qū)垃圾費率低，計量收費很可能增加居民垃圾處置費支出，應重視公眾對計量收費的接受度。通過廣泛的成本公開、程序透明、宣傳教育等方式，增加公眾對計量收費的理解。考慮將計量收費實施后節(jié)省的政府垃圾處置財政資金專項用于民生改善、免費分發(fā)分類垃圾桶等方面，使公眾在多承擔垃圾處置費的同時，產生實實在在的獲得感。
三、北京生活垃圾計量收費政策的著力方向
2020年9月，新修訂版《中華人民共和國固體廢物環(huán)境污染防治法》正式實施。其中規(guī)定，縣級以上地方人民政府制定生活垃圾處理收費標準，應當根據本地實際，結合生活垃圾分類情況，體現分類計價、計量收費等差別化管理。2020年5月實施的《北京市生活垃圾管理條例》規(guī)定，按照“多排放多付費、少排放少付費，混合垃圾多付費、分類垃圾少付費”的原則，逐步建立計量收費、分類計價、易于收繳的生活垃圾處理收費制度。筆者認為，對于北京而言，要全面實施生活垃圾計量收費，未來一段時間應把握以下幾個方向。
（一）順應政策趨勢，凝聚社會共識，著力推動計量收費政策實踐，發(fā)揮經濟激勵手段在垃圾分類管理體系中的重要作用
目前，北京垃圾分類行政管理體系已基本成熟，為進一步探索實施計量收費等政策提供了制度條件。居民家庭自覺分類和減量行為的養(yǎng)成和鞏固，是一個相對長期的過程。長效機制建設的著力方向，應立足當下、著眼未來，致力于建立起有前瞻性、直達源頭、經濟可持續(xù)的促進源頭行為轉變的常態(tài)化激勵約束機制。然而，目前以行政手段為主的垃圾分類管理措施，針對居民源頭分類和減量的作用還不到位。根據國家政策與垃圾分類管理實踐趨勢，推動健全垃圾分類治理體系、提升垃圾分類治理能力，由行政手段向經濟激勵為主的手段轉型，從自上而下壓實行政責任到激發(fā)各主體積極主動性，是生活垃圾管理政策完善的重要方向。因此，調整當前的生活垃圾收費科目、費率和征收模式，引入經濟激勵政策，促進居民源頭分類和減量，是長效機制建設的必要內容。應積極探索發(fā)揮計量收費政策等經濟手段，其自運行、持續(xù)性和穩(wěn)定性強的特點，以及兼具收入和行為激勵兩種功能，一旦實施，可在激勵垃圾源頭分類、減量等方面發(fā)揮持續(xù)作用。
（二）先易后難、分步探索、積累經驗，從非居民領域向居民社區(qū)拓展，最終實現生活垃圾分類計價、計量收費政策全覆蓋
計量收費政策的實施涉及關鍵主體和重要環(huán)節(jié)較多，對配套政策要求較高，是一項較為復雜的系統(tǒng)性工程，不能一蹴而就，需要深入研究、審慎決策、分步推行。如，北京已于2021年9月對非居民單位的廚余垃圾實施計量收費，體現了在實際推進過程中遵循先易后難、分步推進的總體步驟。在已經實施計量收費的領域，應當積極開展效果評估，總結成功經驗，逐步對薄弱環(huán)節(jié)進行修正完善，確保政策執(zhí)行達到預期的目標。與非居民單位相比，由于面向居民的計量收費政策管理對象更多、對社區(qū)生活垃圾管理基礎能力要求高，涉及的部門和環(huán)節(jié)眾多，在居民繳費意識有待培育、精細化管理能力存在短板的條件下，全面實施在目前仍面臨較大的管理能力和社會共識不足的制約。因此，要進一步在全市上下形成生活垃圾計量收費政策共識，待相關配套支持政策到位、生活垃圾管理能力進一步提升、居民垃圾分類和繳費意識顯著改善后，分步探索、穩(wěn)妥實施。
（三）系統(tǒng)性加強生活垃圾計量收費相關研究，特別是針對計量收費定價理論、計量收費模式、費率確定、減量化效果等進行系統(tǒng)深入研究，為計量收費達到預期目標提供科學支撐
從全國范圍內看，生活垃圾計量收費、特別是針對社區(qū)的計量收費是一項新政策。盡管在國際上有諸多收費實踐，但其經驗未必可直接為我借鑒。因此，需要在全國城市實施的背景下，加強對計量收費相關關鍵環(huán)節(jié)的研究，為計量收費的全面覆蓋奠定科學的理論和經驗支撐。需要深入研究的主要包括以下領域：一是計量收費的社會接受度研究。針對居民和單位，分析其對計量收費的接受度及其影響因素，總體判斷公眾對計量收費政策的認知和態(tài)度，為相關干預措施提供基礎。二是計量收費的模式選擇。針對社區(qū)計量收費，需要充分分析隨袋征收等收費模式的適用性，設計與我國城市特征相適應的收費模式。三是計量收費費率確定機制。這涉及到生活垃圾處置責任在生產者、消費者和公共部門之間的合理分擔，不同品類生活垃圾收費費率的差異化等。四是計量收費對垃圾減量化、資源化的效果。計量收費的促減量、促分類功能是政策的核心，因此需要對已經實施計量收費的領域進行科學評估，對擬實施計量收費領域的減量化、資源化效果進行模擬評估，為政策制定和實施提供支撐。