氣候漸趨極端化,正成為體量迅速擴(kuò)增的諸多城市面臨的巨大挑戰(zhàn),尤以大城市為重,更為劇烈的城市洪澇災(zāi)害、極端高溫等,及由其帶來的危害和損失,成為城市主政者的"緊箍咒"。
建設(shè)海綿城市,成為各大城市無奈而時髦之舉,希冀以此最大限度地實(shí)現(xiàn)雨水在城市區(qū)域的積存、滲透和凈化,促進(jìn)雨水資源的利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
按國辦發(fā)〔2015〕75號文的定義,海綿城市是指通過加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理,充分發(fā)揮建筑、道路和綠地、水系等生態(tài)系統(tǒng)對雨水的吸納、蓄滲和緩釋作用,有效控制雨水徑流,實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發(fā)展方式。
公開信息顯示,自2016年以來,海綿城市試點(diǎn)開始啟動。截至2017年4月,地下綜合管廊試點(diǎn)項目已開工建設(shè)738公里,完成投資約400億元;海綿城市建設(shè)試點(diǎn)項目已建設(shè)面積420平方公里,完成投資約544億元。全國已有370個城市提出海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃。
更大的投資正在路上。有國內(nèi)機(jī)構(gòu)預(yù)測,到2020年海綿城市累計投資規(guī)模有望達(dá)到1.9萬億元,到2030年有望達(dá)到7.6萬億元。
但城市的急切訴求與囊中羞澀再次成為現(xiàn)實(shí)難題,海綿城市建設(shè)的融資困境還沒有得到明顯解決。作為慣用之選的PPP成為重要渠道之一,而社會資本尚未給予足夠熱烈的回應(yīng),前景待解。
另一方面,海綿城市建設(shè)是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程,地方政府對其的專業(yè)認(rèn)識以及已面臨和將面臨的諸多現(xiàn)實(shí)問題,依然需要更多更系統(tǒng)的認(rèn)識,在實(shí)際操作層面,也需要提高協(xié)調(diào)能力等,當(dāng)下的建設(shè)熱潮,顯得有些"急"了。
海綿城市建設(shè),被認(rèn)為向解決環(huán)境問題邁出的大膽一步,但目前仍只是一個美好愿景。
1 倒逼下的建設(shè)熱潮
近幾年,北京、南京、武漢和天津等城市都因嚴(yán)重積水或暴雨等,遭遇巨大的城市正常運(yùn)行挑戰(zhàn)。2008年至2010年官方統(tǒng)計數(shù)字顯示,有62%接受調(diào)查的中國城市遭遇過洪水。
背后因素并不復(fù)雜,且多大同小異。包括地下水抽取過度、水道老化、城市積水高發(fā),城市不斷向外擴(kuò)張加上使用不滲水的材料使得土壤無法吸收雨水,加大投資修建基礎(chǔ)設(shè)施,以及對原有生態(tài)形態(tài)的改造和破壞等。
以武漢為例,去曾擁有上百個湖泊和具備儲存雨水功能的濕地,城市高層建筑和公路迅速蔓延,該市約90個湖泊被填埋,導(dǎo)致城市在去年7月陷入汪洋中,一連數(shù)天幾乎處于停頓狀態(tài),供電和公共交通癱瘓。
有媒體報道稱,去年在整個中國中部和南部地區(qū),洪水影響了超過6000萬人,超過200人因此死亡,經(jīng)濟(jì)損失超1000億元。
海綿城市成為城市建設(shè)熱詞也就順理成章了,嚴(yán)峻形勢倒逼提速,海綿城市建設(shè)得到中央及地方各級政府的全力推進(jìn)。與原來主要依靠城市排水系統(tǒng)、注重水平方向?qū)Я鞯?quot;灰色思路"相比,海綿城市則因其注重城市對雨水的自然吸納、蓄滲和就地調(diào)節(jié)而被稱為"綠色思路"。
2014年10月底住建部發(fā)布《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》后,當(dāng)年12月31日財政部發(fā)布了《關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》,中央財政對海綿城市建設(shè)試點(diǎn)給予專項資金補(bǔ)助,一定三年。申報試點(diǎn)城市一度達(dá)到上百個。
2015年10月16日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確提出,通過海綿城市建設(shè),最大限度地減少城市開發(fā)建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響,將70%的降雨就地消納和利用。到2020年,城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求;到2030年,城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。
2015年,海綿城市試點(diǎn)開始啟動。遷安、白城、鎮(zhèn)江、嘉興、池州、廈門、萍鄉(xiāng)、濟(jì)南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區(qū)和西咸新區(qū)等16地進(jìn)入第一批海綿城市試點(diǎn)名單。2016年4月27日,北京、天津、大連等14個城市進(jìn)入第二批試點(diǎn)名單。
在此之外,13個省份還在90個城市開展了省級試點(diǎn),全國已有370個城市編制了海綿城市建設(shè)專項規(guī)劃。
公開信息顯示,部分進(jìn)入海綿城市試點(diǎn)的城市已經(jīng)公布了相關(guān)實(shí)施方案。比如,深圳市已制定《推進(jìn)海綿城市建設(shè)工作實(shí)施方案》,并已經(jīng)啟動在全市24個片區(qū)實(shí)行海綿城市建設(shè)的實(shí)施方案,涉及面積254.6平方公里,其中建設(shè)用地面積203.7平方公里。
武漢去年3月發(fā)布的《武漢市海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》顯示,武漢將用3年的時間,集中力量開展青山和漢陽四新示范區(qū)試點(diǎn)工作,積極探索城市建設(shè)管理模式,為武漢的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。到2017年,示范區(qū)易澇點(diǎn)改造基本完成,示范區(qū)內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)提高到50年一遇,防洪體系達(dá)到100年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn),防洪堤防達(dá)標(biāo)率為100%。
從各地規(guī)劃方案劃定的時間表來看,大多城市將完成目標(biāo)定在三至五年后,目前多數(shù)處在布局階段。
2 巨額資金哪里來
住建部官員曾表示,據(jù)估算,海綿城市建設(shè)投資成本約為每平方公里1億元-1.5億元。巨額的資金投入為海綿城市建設(shè)帶來了不小的難度。
為緩解地方政府的資金難題,對于入選海綿城市試點(diǎn)的城市,中央財政專項獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為:直轄市每年6億元,省會城市每年5億元,其他城市每年4億元。
但這依然有杯水車薪的意味。一個試點(diǎn)城市三年建設(shè)期的中央補(bǔ)助資金只有十幾億元,但很多試點(diǎn)城市提出的建設(shè)規(guī)模都是百億以上。
長城證券一項研報認(rèn)為,保守估計,到2020年海綿城市累計投資規(guī)模有望達(dá)到1.9萬億元,到2030年有望達(dá)到7.6萬億元。
巨型蛋糕形成的前景下,不少地方政府主要的融資模式是通過地方投資平臺借債,這導(dǎo)致本應(yīng)是拉動經(jīng)濟(jì)增長的海綿城市建設(shè),卻附帶了地方政府債務(wù)的色彩。
PPP模式開始更多的走上前臺。
按照首批試點(diǎn)城市未來三年海綿城市建設(shè)總投資額超過300億元來測算,其中需要采用PPP模式的投資額超過100億元。
運(yùn)用PPP模式推進(jìn)海綿城市的建設(shè),一方面可幫助政府減輕財政壓力;另一方面,引入社會資本可帶來創(chuàng)新的設(shè)計理念及專業(yè)的建設(shè)運(yùn)營能力,可有效改善基礎(chǔ)設(shè)施品質(zhì)、提升建設(shè)運(yùn)營水平、提高公共服務(wù)使用效率。在有限的風(fēng)險和成本內(nèi),實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的有效供給,使得利用PPP模式實(shí)施海綿城市項目已成為各地政府的常見選擇。
但PPP模式是否適用也為業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑。有行業(yè)人士表示,海綿城市的很多建設(shè),受益的是大眾,但市場主體直接得到的收益很少,因此企業(yè)的積極性不高。即便有啟動資金,但之后的配套資金籌集也將比較困難。
更有行業(yè)專家為海綿城市"潑上更多冷水"。有專家表示,海綿城市建設(shè)的熱潮為行業(yè)發(fā)展帶來重大機(jī)遇與挑戰(zhàn),更面臨著諸多有待探討的現(xiàn)實(shí)問題。海綿城市建設(shè)的符號和愿景很好,但是大家如果認(rèn)識不到問題的實(shí)質(zhì),并且不能踏踏實(shí)實(shí)地將其解決,海綿城市建設(shè)可能會半途而廢。
專家認(rèn)為,建設(shè)海綿城市首先要避免幾個誤區(qū),比如"只重視地下不重視地上"、"只重視灰色不重視綠色"或"只重視綠色不重視灰色"。海綿城市建設(shè)首先應(yīng)做好全局戰(zhàn)略規(guī)劃,應(yīng)從法律體系、財稅政策、管理機(jī)制、技術(shù)與產(chǎn)業(yè)體系、人才培養(yǎng)、公眾參與等環(huán)節(jié)綜合考慮實(shí)施。
另有專家表示,數(shù)據(jù)缺失將導(dǎo)致海綿城市試點(diǎn)驗收困難。目前國內(nèi)在雨水排放方面缺乏公開的監(jiān)測數(shù)據(jù),而沒有數(shù)據(jù)就無法評估試點(diǎn)成效。另外,能夠和具體地域結(jié)合的海綿城市建設(shè)規(guī)劃與工程技術(shù)研究基礎(chǔ)不足,沒有同步建立監(jiān)測和評估體系和專門隊伍等問題也成為當(dāng)前的建設(shè)難點(diǎn)。
來源:中國生態(tài)資本網(wǎng) 作者:鐘椰
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