摘要：對中國土壤污染防治管理體系法律、法規(guī)、規(guī)范性文件及標準體系等進行了總結和分析,得出中國現(xiàn)行土壤污染防治管理體系存在執(zhí)法依據(jù)空缺、系統(tǒng)性缺乏、可操作性差和協(xié)調性弱等問題。在此基礎上,對中國土壤污染防治管理體系提出改善建議,如加快立法進度,土壤污染防治法需考慮與其他環(huán)境要素保護法律之間的銜接,明確各方責任,完善土壤標準體系等。盡快完善中國土壤污染防治管理體系,為中國土壤污染防治工作提供有力的法律保障。

前言

近年來,土壤污染事件頻發(fā),主要是砷污染、汞污染、鉛污染、鎘污染、鉻污染及有機污染等,涉及廣西、云南、陜西、湖南、山東、福建、廣東、浙江、江西、江蘇等省份。根據(jù)《全國土壤污染狀況調查公報(2014年)》,全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀,全國土壤總的超標率為16．1%,長江三角洲、珠江三角洲、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出,西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標范圍較大。中國環(huán)境保護工作者們近年來也開展了一些場地修復工作。2004年“北京宋家莊事件”則標志著中國重視工業(yè)污染場地修復與再開發(fā)的開始。但我們土壤污染防治工作起步比較晚,相應的管理體系尚未完全建立,使土壤污染防治工作得不到有效開展。目前急需專門的土壤污染防治法來界定場地污染,規(guī)范場地管理程序和修復市場,最后形成系統(tǒng)的污染場地污染法律法規(guī)、技術導則和標準體系。

1中國土壤污染防治管理體系現(xiàn)狀

1.1法律法規(guī)層面

目前,中國涉及土壤污染防治內(nèi)容的法律法規(guī)主要有綜合性法律、單行環(huán)境保護法、資源保護法及資源保護條例等。其中綜合性保護法有《憲法》、《刑法》、《環(huán)境保護法》等,這些法律中相關條款直接或間接對土壤環(huán)境提出了綜合性的保護要求。單行環(huán)境保護法有《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《放射性污染防治法》等,這些法律都是在預防水、固體及放射性固體廢物污染基礎上提出的對土壤的保護,旨在對水、固體廢物及放射性固體廢物導致的污染里進行防治。

資源保護法主要有《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《農(nóng)業(yè)法》等,資源保護條例主要有《土地復墾條例》、《基本農(nóng)田保護條例》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等,這些法律和條例也是在保護土地、耕地的基礎上保護土壤,或是對固體廢物處置不當造成土壤二次污染而提出相應的保護措施。

1.2規(guī)范性文件層面

自2004年“北京宋家莊事件”以來,國務院及環(huán)境保護部針對土壤污染防治工作出臺一系列規(guī)范性文件。涉及工作主要包括針對特定場地的土壤污染防治工作,土壤調查專項工作及土壤污染防治工作總體安排等方面。

針對特定場地的土壤污染防治工作對象主要為工業(yè)企業(yè)場地和地震災區(qū)。針對工業(yè)企業(yè)場地再次開發(fā)利用過程的土壤污染防治工作,2004年,原國家環(huán)境保護總局頒布《關于切實做好企業(yè)搬遷過程中環(huán)境污染防治工作的通知》;2012年,環(huán)境保護部頒布《關于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》;2014年,國務院頒布《關于推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造的指導意見》,同年,環(huán)境保護部頒布《關于加強工業(yè)企業(yè)關停、搬遷及原址場地再開發(fā)利用過程中污染防治工作的通知》;2016年,環(huán)境保護部公布《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》。這些文件的出臺,旨在保護人民群眾的生命安全,保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用的環(huán)境安全。要求在對原址土地進行場地土壤環(huán)境質量調查和風險評估的基礎上,開展土壤功能修復和再開發(fā)利用工作。針對地震災區(qū)土壤污染防治工作,2008年,環(huán)境保護部頒布《關于發(fā)布〈地震災區(qū)土壤污染防治指南(試行)〉的公告》。旨在保障農(nóng)產(chǎn)品質量安全,人民群眾身體健康和防止地震災區(qū)土壤污染。要求在對災區(qū)土壤污染進行調查和風險評估的基礎上,結合災區(qū)重建工作實際,開展土壤治理、修復工作。

針對土壤調查專項工作,2006年,原國家環(huán)境保護總局頒布《關于成立國家環(huán)境保護總局土壤調查專項工作領導小組及辦公室的通知》,標志中國正式啟動全國土壤調查專項工作。目前,這項工作的主要工作成果有《全國土壤污染狀況調查公報(2014年)》。

針對土壤污染防治工作總體安排,2008年,環(huán)境保護部頒布《關于加強土壤污染防治工作的意見》;2013年,國務院頒布《關于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排的通知》;2016年,國務院頒布《關于印發(fā)土壤污染防治行動計劃的通知》。對土壤污染防治工作提出從污染狀況調查、健全法律法規(guī)和標準體系、加強監(jiān)管能力建設、投入機制、科技支撐、宣傳教育與培訓、目標考核等方面進行強化。這些文件出臺將加快中國土壤污染防治立法工作開展。

1.3標準體系

中國現(xiàn)行土壤環(huán)境標準體系主要包括四類:一類是環(huán)境質量(評價)標準,包括1項土壤環(huán)境質量標準,適用于農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護區(qū)等地的土壤;4項特定用地土壤質量評價標準,分別適用于食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地、溫室蔬菜生產(chǎn)用地、展覽會用地和核設施退役場址。主要是針對農(nóng)業(yè)用地、展覽會用地、核設施退役場址等土壤環(huán)境質量提出相應標準要求。二類是技術導則與規(guī)范,主要是針對污染場地調查、環(huán)境監(jiān)測、風險評估、土壤修復等規(guī)定了基本原則、程序、內(nèi)容及技術要求,規(guī)范了污染場地土壤污染防治工作,對放射性污染和致病性生物污染場地未提出相應規(guī)范要求,對農(nóng)用地土壤污染的風險評估也未提出規(guī)范要求。三類是監(jiān)測規(guī)范方法標準,包括9項土壤環(huán)境質量監(jiān)測方法和34項土壤污染物測定方法,涉及反映土壤質量中總砷、鉛、鎘、總汞、銅、鋅、鎳、六六六、滴滴滴和全氮含量的測量方法,針對土壤污染的有機污染物和無機污染物制定規(guī)范測定方法。四類是基礎類標準,包括2項相關術語標準,規(guī)定了土壤質量詞匯和場地環(huán)境管理相關的名詞術語與定義。

2中國土壤污染防治管理體系不足

2.1執(zhí)法依據(jù)空缺

到目前為止,中國沒有出臺一部專門的土壤污染防治法律。開展土壤環(huán)境污染防治工作的法律依據(jù)只能借助于其他相關法律中相關條款。但現(xiàn)行法律中涵蓋土壤環(huán)境保護的條款也有其局限性。中國現(xiàn)有土壤污染防治的規(guī)定沒有單獨地將土壤作為一個環(huán)境要素進行保護,而是作為其他目的(如發(fā)展經(jīng)濟)的手段或者附帶性規(guī)定。法律層面的局限性,必然導致對土壤保護工作的滯后,甚至保護不到位,這給土壤污染防治工作帶來很大困難。

2.2系統(tǒng)性缺乏

法律層面對土壤污染防治的規(guī)定散見于綜合性法律、其他單行環(huán)境保護法、資源保護法及資源保護條例等條款中,以保護土壤這一環(huán)境要素為目的的單行法缺失,必然注定土壤污染防治在法律層面缺乏系統(tǒng)性。一系列有關土壤污染防治規(guī)范性文件的出臺,都是在污染事件發(fā)生,地震發(fā)生后或者為推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造工作的背景下提出的保障措施,均是針對特定事件提出的,土壤污染防治在規(guī)范性文件層面也同樣缺乏系統(tǒng)性。現(xiàn)行土壤環(huán)境質量標準不夠廣泛,覆蓋范圍過于狹窄];且具體管理指標少?，F(xiàn)行土壤環(huán)境質量適用范圍側重于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、展覽會等用途用地,而對住宅用地、辦公用地、商服用地及工業(yè)用地等其他用途的土壤沒有作出相應要求,使得土壤標準的適用性不廣。現(xiàn)行土壤環(huán)境質量規(guī)定的項目包括8項重金屬和2項農(nóng)藥殘留指標,在當前土壤污染形勢多元化的情況下,已不能很好的反映土壤質量狀況。因此,土壤環(huán)境質量標準體系也存在系統(tǒng)性缺乏。

2.3可操作性差

關于土壤污染防治的法律條文,目前只能從其他相關法律中找到概括性的規(guī)定或者是間接規(guī)定,沒有明確土壤污染防治工作的目的、范圍、職責、保障措施等,這些條文對土壤污染防治工作起不到指導性作用。對污染監(jiān)管、治理、恢復的責任主體等方面的規(guī)定不明確,因此導致其難以實際操作,僅停留于紙面規(guī)定。同時,在執(zhí)行機制和獎懲機制方面也存在缺失,以至于土壤出現(xiàn)污染以后各部門間相互推諉,逃避責任。目前,對土壤污染防治工作“誰來開展,怎么開展,誰來監(jiān)管”等問題的實施均無法律保障,使土壤污染防治工作可操作性差。

2.4協(xié)調性弱

目前,關于土壤污染防治的法律條文散見于其他單行環(huán)境保護法中,是由于廢水、廢氣、固體廢物等處置不當會造成土壤二次污染。而土壤污染防治工作的對象即是各種造成土壤污染的污染源,其中也包括廢水、廢氣和固體廢物等。將與土壤污染防治相關的每一污染源的具體制度羅列在一起,不但會造成對現(xiàn)行污染防治單行法的大量重復,而且該法對現(xiàn)行法沒有規(guī)定或規(guī)定不足的污染源的設計難免流于簡陋,無法發(fā)揮應有的作用。因此,在制定土壤污染防治專門性法律時需考慮與其他相關法律規(guī)范的協(xié)調性。

3中國土壤污染防治管理體系的改善

3.1加快立法進度

2013年,十二屆全國人大常委會將土壤污染防治法列入立法規(guī)劃第一類項目。目前,環(huán)境保護部聯(lián)合發(fā)展改革委等共八部門完成的《土壤污染防治法》(草案征求意見稿)已正式對外征求意見。2017年,該草案擬提交給全國人大常委會。中國亟需“土壤污染防治法”的出臺,使土壤污染防治工作有法可依。

3.2銜接相關法律

大氣污染、水污染、固體廢物污染等會進入土壤,對土壤造成污染;土壤污染物質同樣也會通過遷移轉化為大氣或地表水、地下水的污染物,土壤污染防治法應立足于以保護土壤環(huán)境要素為主要目的,同時考慮到與環(huán)境要素保護法律之間的銜接、配合。

3.3完善標準體系

在對全國土壤環(huán)境質量調查的基礎上,分析土壤污染狀況及污染因子種類等成果上,對現(xiàn)行土壤環(huán)境質量標準進行完善,使標準中規(guī)定的指標具有代表性,相應限值寬嚴適度。其次,因地制宜,拓寬土壤環(huán)境質量標準適用范圍,使除農(nóng)業(yè)、林業(yè)、展覽會等用途用地外的其他用地如住宅用地、辦公用地、商服用地、工業(yè)用地等均有標準可以適用。為土壤污染防治管理工作提供有力保障。

3.4明確各方責任

土壤污染防治工作的目的是保障土壤環(huán)境安全和人民群眾健康,而明確各方責任,則是為了這一目標的有效實現(xiàn)。土壤污染防治法需明確污染者、治理者、監(jiān)督者的責任及受害者的權益。土壤環(huán)境保護法應將土壤污染治理責任確立為一種行政義務,對設立該義務的正當性作出說明,特別是對該義務的歸責原則作出規(guī)定。與一般行政責任適用過錯責任原則不同,土壤污染治理責任應采用以無過錯責任為主的歸責原則。對場地調查、場地風險評估及場地污染治理的專業(yè)機構和技術人員也應制定相應的責任制。加強行政執(zhí)法機關的監(jiān)督職責,使工作落到實處。對參與土壤污染防治工作或與污染防治工作有關的責任方均需明確責任。

4結語

中國近年來土壤污染事件頻發(fā),土壤污染防治工作形勢十分嚴峻,且中國土壤污染防治工作起步較晚,現(xiàn)行的管理體系存在一系列問題,亟需出臺操作性強、責任明確、能夠與其他環(huán)境要素保護法相銜接的土壤污染防治法及適應環(huán)境質量變化發(fā)展的標準體系,為中國土壤污染防治工作提供法律保障。

來源:《環(huán)境科學與管理》  作者:易芳 龍斌等

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