近年來，我國一直大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，尤其在污染防治攻堅戰(zhàn)中，環(huán)保產(chǎn)業(yè)更是大有可為，但低價中標(biāo)頑疾卻一直存在，水務(wù)、垃圾焚燒等領(lǐng)域頻頻出現(xiàn)此類項目，導(dǎo)致行業(yè)收益率明顯下滑。
不久前，安徽省滁州經(jīng)開區(qū)市容提升社會化服務(wù)項目的開標(biāo)結(jié)果，讓業(yè)內(nèi)再次大跌眼鏡，最后的中標(biāo)價僅為項目招標(biāo)預(yù)算的50%，即所謂的腰斬價中標(biāo)。隨著近兩年環(huán)衛(wèi)市場化風(fēng)起云涌，越來越多的經(jīng)營主體進(jìn)入環(huán)衛(wèi)行業(yè)，市場競爭的白熱化提前到來，低價中標(biāo)趨勢也蔓延至此。
低價中標(biāo)問題的產(chǎn)生，不僅僅是有的企業(yè)搶占市場、惡性競爭所致，與政府和市場監(jiān)管的不到位也有很大關(guān)系。那么，企業(yè)、政府和招投標(biāo)制度方面，有哪些因素導(dǎo)致低價中標(biāo)？應(yīng)該如何遏制低價中標(biāo)問題？本報記者為此進(jìn)行深入采訪和梳理。
中標(biāo)價斷崖式跌落
偏離實(shí)際成本的惡性不規(guī)范競爭所致，損害行業(yè)整體利益
前幾年，環(huán)保行業(yè)發(fā)展勢頭很猛，加之環(huán)保類PPP項目不斷走熱，彼時，無論是行業(yè)內(nèi)專注于某一細(xì)分領(lǐng)域的企業(yè)，還是外行企業(yè)，紛紛盯上這塊蛋糕，開疆辟土，擴(kuò)展業(yè)務(wù)，想在環(huán)保市場獲得穩(wěn)定收益。
“在一些環(huán)保項目的招標(biāo)中，有不少建筑工程類的企業(yè)參與進(jìn)來，一方面說明建筑企業(yè)施工單位很看好環(huán)保行業(yè)，另一方面，有的企業(yè)低價中標(biāo)后只重視工程的建設(shè)，忽略了工程的設(shè)計及環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用。”首創(chuàng)股份總經(jīng)理楊斌曾介紹說。
有垃圾焚燒處理企業(yè)負(fù)責(zé)人對此表示擔(dān)憂，大量企業(yè)看到環(huán)保行業(yè)的商機(jī)后，一擁而入，導(dǎo)致市場出現(xiàn)了太過分散、碎片化的情況。以垃圾處理領(lǐng)域?yàn)槔?，最初只有五六家企業(yè)投資，現(xiàn)在變成一百多家，但不少企業(yè)此前都不是專業(yè)做環(huán)保的，只為拿項目。
的確，隨著行業(yè)競爭加劇，一些細(xì)分領(lǐng)域如垃圾焚燒、水務(wù)等，正在從藍(lán)海變?yōu)榧t海。2015年時，垃圾焚燒行業(yè)中標(biāo)價從160元/噸猛降到18元/噸。同時，污水處理領(lǐng)域最低中標(biāo)價也呈現(xiàn)斷崖式跌落。同年12月安徽安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項目以0.39元/噸污水處理費(fèi)震驚業(yè)界。
記者了解到，這些價格明顯低于行業(yè)成本價。中國人民大學(xué)的研究顯示，選取全國227座污水處理廠為樣本，對其進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營在內(nèi)的治理全成本估算，單位治理全成本在1.01元/m3～6.97元/m3。同樣，據(jù)業(yè)內(nèi)人士測算，按照正常環(huán)保達(dá)標(biāo)要求，公認(rèn)比較合理的垃圾焚燒處理服務(wù)費(fèi)報價應(yīng)在60元/噸～80元/噸之間。
這些價格都要顯著高于近年來低價中標(biāo)項目的報價，而這些偏離實(shí)際成本的惡性不規(guī)范競爭，已經(jīng)造成環(huán)保行業(yè)平均收益率下滑明顯。
據(jù)全國工商聯(lián)環(huán)境商會統(tǒng)計，目前燃煤電廠煙氣特許經(jīng)營項目投資內(nèi)部收益從12%下降至8%左右；水務(wù)項目從8%下降至4%～5%之間，僅與5年期的銀行貸款基準(zhǔn)利率持平；垃圾焚燒發(fā)電項目從12%下降至5%～8%之間。
不少行業(yè)專家和企業(yè)家認(rèn)為，部分企業(yè)不計后果、競相降價的跑馬圈地行為，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)保行業(yè)的整體利益。
哪些地方政府選擇了低價？
我國目前的招投標(biāo)評審打分機(jī)制為綜合打分，價格分占60%，選擇價格最低的企業(yè)，風(fēng)險最低，不會犯錯；一些地方缺乏責(zé)任感和咨詢能力，地方財政也是重要限制因素
此前，低價中標(biāo)項目一經(jīng)曝出，行業(yè)在追其原因時，一方面認(rèn)為是企業(yè)的錯，另一方面抱怨現(xiàn)在的招投標(biāo)機(jī)制。實(shí)際上，原因并不限于此。
公眾往往忽略了環(huán)保項目中重要的一方——地方政府，環(huán)保低價中標(biāo)項目大多是在企業(yè)和政府雙方作用下完成的。所以，換個角度梳理，哪些地方政府選擇了低價中標(biāo)？
記者統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，江蘇、浙江和安徽等地近年來出現(xiàn)低價中標(biāo)項目較多，特別是安徽省，不僅有近來的滁州經(jīng)開區(qū)市容提升社會化服務(wù)項目，還包括早期的安徽安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項目等。這些項目此前都被業(yè)界認(rèn)為是相對優(yōu)質(zhì)的項目，但卻以低價中標(biāo)而“聞名”。
為什么會形成這樣的局面？國信招標(biāo)集團(tuán)國際業(yè)務(wù)中心高級顧問陸通分析認(rèn)為，一方面某些地方政府的工作人員害怕承擔(dān)責(zé)任，按照目前的招投標(biāo)規(guī)定選擇價格最低的企業(yè)，風(fēng)險最低，不會犯錯。另一方面，一些地方政府在招標(biāo)標(biāo)書編寫時，可能存在錯誤的引導(dǎo)，比如按照目前我國的打分制容易造成低價中標(biāo)項目形成。
“一般來說，我國目前的招投標(biāo)評審打分機(jī)制為綜合打分，其中價格分占60%，技術(shù)分占30%～35%，商務(wù)分占5%～10%。技術(shù)稍差的企業(yè)只要價格夠低，最終的評審分?jǐn)?shù)可能也會較高。雖然招投標(biāo)法明確規(guī)定低于成本的報價需要另算，但環(huán)保項目中特別是環(huán)境服務(wù)類項目，其成本價很難評估。”他說，因此投標(biāo)企業(yè)會優(yōu)先考慮低價因素。
觀韜中茂律師事務(wù)所合伙人陳國強(qiáng)則認(rèn)為，這與地方政府的招標(biāo)能力有很大關(guān)系，現(xiàn)在不少地方政府缺乏編寫招標(biāo)文件的專業(yè)能力，也沒有形成開展專業(yè)咨詢的習(xí)慣?！暗胤秸畱?yīng)通過加強(qiáng)技術(shù)咨詢，通過與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)溝通，來不斷提高自身能力?！?/p>
河北先河環(huán)保董事長李玉國表示，低價中標(biāo)既有企業(yè)因素，也有地方政府特別是縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府因認(rèn)識不足或資金短缺，有意而為?！罢l便宜用誰，不看長期效果?！?/p>
對此，環(huán)境商會的調(diào)查曾直接地指出，某些地方政府存在低價中標(biāo)導(dǎo)向。一些三四線城市的地方政府，在本地財政收入緊縮、負(fù)債高及償債能力低的條件下，更傾向于將低價作為首要考慮因素，而忽視項目公司的環(huán)境技術(shù)、運(yùn)營維護(hù)及合理收益等長期穩(wěn)定因素。例如，此前的安徽蚌埠垃圾焚燒項目招標(biāo)方?jīng)]有采用行業(yè)內(nèi)使用較多的綜合評標(biāo)法，最終選擇了“最低價中標(biāo)”的方法確定了中標(biāo)企業(yè)。
同時，環(huán)保項目評標(biāo)專家組構(gòu)成不夠科學(xué)合理，工程經(jīng)濟(jì)專家占比多，而環(huán)境技術(shù)專家數(shù)量少，無法體現(xiàn)環(huán)保企業(yè)的技術(shù)、質(zhì)量、運(yùn)營管理等專業(yè)優(yōu)勢。
能否遏制低價中標(biāo)？
PPP模式和行業(yè)規(guī)范在發(fā)揮改善作用，應(yīng)加嚴(yán)追責(zé)形成威懾，加強(qiáng)信息公開和公眾開放，保障行業(yè)更好地發(fā)展
前幾年環(huán)保市場大爆發(fā)，低價中標(biāo)現(xiàn)象頻現(xiàn)，2017年以來，這一趨勢已經(jīng)有所扭轉(zhuǎn)。
陳國強(qiáng)認(rèn)為，PPP項目得到規(guī)范是一大原因。前幾年的環(huán)保類PPP項目中，投標(biāo)方基本由建筑工程或機(jī)械制造類企業(yè)牽頭與環(huán)保企業(yè)組成聯(lián)合體，且環(huán)境服務(wù)公司處于從屬地位，話語權(quán)和定價權(quán)不高，使環(huán)保項目全生命周期管理運(yùn)營風(fēng)險加大。
去年11月起，為了規(guī)范PPP市場發(fā)展，給過熱的PPP降溫，財政部主導(dǎo)對總投資17萬億元的萬余個PPP進(jìn)行集中清理?！耙?guī)范的PPP項目門檻較高，地方政府在選擇合作方時，考慮到長期合作會比較謹(jǐn)慎，在資格預(yù)審中也對企業(yè)有較高要求，中小企業(yè)惡性競爭的情況將大大減少。”他說。
另一項政策也正在對垃圾焚燒處理行業(yè)形成正向推動，這一低價中標(biāo)的“重災(zāi)”行業(yè)，在去年生態(tài)環(huán)境部掀起“裝、樹、聯(lián)”風(fēng)暴后，得到明顯改善。
上述垃圾焚燒處理企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹說，以“裝、樹、聯(lián)”為抓手，垃圾焚燒處理行業(yè)正在經(jīng)歷逐漸規(guī)范的過程?，F(xiàn)在已經(jīng)明顯感受到一些小、散企業(yè)正在把未來的收益變現(xiàn)，有退出趨勢了。
“下一步，如果生態(tài)環(huán)境部再出臺‘裝、樹、聯(lián)’相關(guān)配套政策，比如達(dá)不到要求就取消電價補(bǔ)貼，將進(jìn)一步清退僅依靠補(bǔ)貼生存的企業(yè)。同時，應(yīng)加嚴(yán)追責(zé)形成威懾，加強(qiáng)信息公開和公眾開放，保障行業(yè)更好地發(fā)展。”他建議。
陳國強(qiáng)也認(rèn)為，垃圾焚燒行業(yè)的低價狀況因?yàn)楣姷年P(guān)注得到改善，現(xiàn)在在公眾的重視和環(huán)保督察下，行業(yè)企業(yè)已經(jīng)不太敢報低價了。他同時表示，隨著不少環(huán)保技術(shù)國產(chǎn)化，行業(yè)成本普遍降低，客觀上看，低價中標(biāo)并不是壞事。比如前幾年杭鋼的低價中標(biāo)，企業(yè)可以通過上下游產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)合和技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)低價。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會首席專家駱建華贊同這一說法，他認(rèn)為，在做好監(jiān)管的情況下，通過技術(shù)創(chuàng)新等正常手段積極地進(jìn)行低價競標(biāo)，實(shí)際上會促進(jìn)整個行業(yè)的進(jìn)步和發(fā)展。
據(jù)陸通介紹，美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)在招投標(biāo)時，不是采用打分機(jī)制，而是經(jīng)過綜合評定后再選擇最低價。即先看企業(yè)的商務(wù)能力，再看技術(shù)，在這些合格的基礎(chǔ)上取最低價者。如果以上重要條款中有一項不合格就廢標(biāo)，企業(yè)將失去競爭機(jī)會。
去年10月1日起，財政部87號文《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》正式實(shí)施，要求有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的報價提供說明或證明其合理性，對最低價中標(biāo)的現(xiàn)象帶來遏制。
我們期待招投標(biāo)機(jī)制的不斷完善，更希望招投標(biāo)的相關(guān)方，無論企業(yè)還是地方政府，都能杜絕惡意低價的行為。
來源:中國環(huán)境網(wǎng) 作者:崔煜晨
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