土壤污染關(guān)乎食品安全、健康安全和環(huán)境安全，但由于其隱蔽性、滯后性和累積性，對其規(guī)制的法律出臺，相對于我國最早的污染防治領(lǐng)域的立法，即1984的《水污染防治法》，整整“晚”了34年。從列入立法規(guī)劃到出臺，歷時5年。近日十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過了《土壤污染防治法》，該法將于2019年1月1日起施行。

中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者在采訪中了解到，《土壤污染防治法》既解決了土壤污染無人擔(dān)責(zé)和污染防治工作無人負(fù)責(zé)的情況，明確了政府、企業(yè)、公眾土壤污染防治的一般性義務(wù)和法定責(zé)任，又解決了土壤污染防治工作凌亂無序的問題，根據(jù)土地的類型化特征設(shè)置了不同的風(fēng)險管控和修復(fù)制度。同時，還明確了土壤修復(fù)的資金來源等問題。

為何會比《水污染防治法》“遲到”34年？

土壤是食物的培養(yǎng)基，人類一切食物歸根結(jié)底來自土壤，土壤重金屬超標(biāo)、抗生素殘留，最終將通過食物鏈威脅人類健康。浙江大學(xué)公共政策研究院客座研究員夏學(xué)民在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示，土壤污染防治工作和空氣污染、水污染防治一樣重要。那么為什么《土壤污染防治法》比《水污染防治法》“遲到”了30多年？夏學(xué)民認(rèn)為，這完全是因為土壤污染防治的復(fù)雜性造成的。

土地有雙重屬性，首先土壤是植物和動物生長的直接溫床，其次土地是動植物和人類生存的空間。由于我國對土地實行用途管制，土地性質(zhì)區(qū)分為國有土地和農(nóng)村集體所有土地，按用途區(qū)分為農(nóng)用地、工業(yè)用地、商業(yè)綜合用地和住宅用地。“因此，對不同性質(zhì)土地上土壤的污染防治和管控，就變得比較復(fù)雜，責(zé)任主體、污染物、污染標(biāo)準(zhǔn)、防控與治理污染的手段都較多樣，給這一問題的解決增加了難度?！毕膶W(xué)民表示。

由此看來，與大氣污染、水污染相比，土壤污染防治法似乎更急需出臺。知名經(jīng)濟學(xué)者、財經(jīng)評論人郭凡禮在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示，目前我國大陸受重金屬污染的耕地面積近2000萬公頃，約占耕地總面積的1/5，土壤污染使全國農(nóng)業(yè)糧食減產(chǎn)超過1300萬噸，因其他類型的污染所導(dǎo)致的經(jīng)濟損失難以估計。流域性/區(qū)域性土壤污染態(tài)勢凸顯，影響區(qū)域生態(tài)建設(shè)和國家環(huán)境外交。

在郭凡禮看來，《土壤污染防治法》填補了我國環(huán)境污染防治法律體系缺失的關(guān)鍵部分，將食品安全、公眾健康和環(huán)境安全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，大大提升了我國環(huán)境保護立法的水平和層次。

“最強”污染防治法強在哪兒？

《土壤污染防治法》出臺后，被很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是“最強”污染防治法。郭凡禮認(rèn)為，“最強”一方面體現(xiàn)在對土壤污染的風(fēng)險管控和修復(fù)這一塊，另一方面是對污染責(zé)任人追究這部分。這部法律的很多條款都非常超前，主要強調(diào)土地的安全利用，會讓污染責(zé)任人做風(fēng)險管控和修復(fù)。而土壤污染修復(fù)的義務(wù)是從調(diào)查開始的，調(diào)查發(fā)現(xiàn)污染，進一步風(fēng)險管控，然后進行修復(fù)，包括政府的責(zé)任、使用權(quán)人的責(zé)任、污染人的責(zé)任還有農(nóng)用地上農(nóng)民的責(zé)任都有詳盡的劃分。

重慶大學(xué)法學(xué)院副教授杜輝在接受中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者采訪時表示，“最強”體現(xiàn)在：第一，明確了政府的土壤污染防治責(zé)任，實行土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，加大了政府問責(zé)力度，強化了部門聯(lián)動機制。第二，明確了不同情形下的土壤污染責(zé)任人和責(zé)任形式。第三，為了增強對風(fēng)險管控、修復(fù)活動效果的監(jiān)督，建立了全國土壤環(huán)境信息平臺和土壤環(huán)境信息共享機制。第四，土壤有毒有害物質(zhì)的防控和重點監(jiān)管單位管控制度。第五，建立了類型化的土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)制度。第六，借鑒域外的先進經(jīng)驗，建立了土壤污染防治基金制度。第七，明確要求建立土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系和土壤污染狀況監(jiān)測制度。

此外，有觀點可能會認(rèn)為《土壤污染防治法》中對土壤污染行為的處罰力度小，對行政罰款沒有規(guī)定特別巨大的數(shù)額，事實上讓責(zé)任人做風(fēng)險管控和修復(fù)，就是一筆特別大的支出。行政處罰是在這個基礎(chǔ)之上再做處罰。相關(guān)專家指出，《土壤污染防治法》沒有把主要責(zé)任通過行政處罰的形式讓污染責(zé)任人承擔(dān)?！皢螁慰刺幜P，可能會覺得土壤污染防治法處罰的力度小，但是，我們的重點是要求他們?nèi)プ鐾寥牢廴拘迯?fù)工作?！?/p>

省級土壤污染防治基金亮點在哪里？

在各位受訪專家看來，《土壤污染防治法》亮點頗多。比如杜輝就認(rèn)為，《土壤污染防治法》最大亮點體現(xiàn)在注重風(fēng)險預(yù)防，重點防控生態(tài)風(fēng)險和公眾健康風(fēng)險，一方面立足于前端的“防”，加強對尚未污染土壤的保護；另一方面加強后端的“防”，采取有效措施防止已被污染的土壤侵害公眾健康，由此形成了全鏈條性的管控和責(zé)任體系。

在郭凡禮看來，“亮點首先體現(xiàn)在《土壤污染防治法》確保追責(zé)有方向。其次，根據(jù)不同類型土地的特點，分設(shè)專章規(guī)定了農(nóng)用地和建設(shè)用地的土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)，設(shè)置了不同的制度和措施。”

土壤污染修復(fù)需要大量的資金，郭凡禮認(rèn)為，《土壤污染防治法》專設(shè)了土壤污染防治經(jīng)濟措施一章，規(guī)定通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金問題也是值得一提的亮點之一。

中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者在采訪中了解到，《土壤污染防治法》的基金分兩類，一類是中央土壤污染防治專項資金，另一類是省級土壤污染防治基金。除了中央專項資金，《土壤污染防治法》還提出設(shè)立省級土壤污染防治基金，有何重要意義呢？

杜輝告訴中國經(jīng)濟導(dǎo)報記者，“設(shè)立省級土壤污染防治基金一方面是為了加強土壤污染防治的績效管理，確?；鹗褂玫男б娣系胤酵寥牢廴镜膶嶋H狀況，另一方面也有利于加強地方政府與社會資本的合作，更便利于土壤污染防治的市場化運作，發(fā)揮地方的主動性和能動性?！?/p>

這一問題在夏學(xué)民看來，實質(zhì)上就是從法律上明確了省級人民政府的主體責(zé)任，結(jié)合《環(huán)境保護稅法》的相關(guān)規(guī)定——環(huán)保稅的稅率由省級人民政府根據(jù)實際情況自行調(diào)整，因此土壤污染防治基金的設(shè)立以及收費費率，要統(tǒng)籌考慮環(huán)保稅稅率，既要做到收支平衡，更要確保防治污染的價值導(dǎo)向。

哪些行業(yè)企業(yè)要做好準(zhǔn)備？

《土壤污染防治法》正式實施后將對哪些行業(yè)企業(yè)產(chǎn)生重大影響？

據(jù)介紹，依據(jù)《工礦用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）》，土壤污染重點監(jiān)管單位主要包括以下行業(yè)企業(yè)：有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)中納入排污許可重點管理的企業(yè)；有色金屬礦采選、石油開采行業(yè)規(guī)模以上企業(yè)；以及其他根據(jù)有關(guān)規(guī)定納入土壤環(huán)境污染重點監(jiān)管單位名錄的企事業(yè)單位。

當(dāng)然，除了上述行業(yè)之外，存在有毒有害物質(zhì)的儲罐、管道或者建設(shè)有污水處理池、應(yīng)急池、固體廢物處置設(shè)施等存在土壤污染風(fēng)險設(shè)施的企業(yè)也將會納入土壤環(huán)境污染重點監(jiān)管單位名錄管理。例如危險廢物經(jīng)營單位、垃圾填埋場、垃圾焚燒設(shè)施、污水集中處理設(shè)施、危險化學(xué)品儲存設(shè)施、原油儲運管道設(shè)施、加油站、尾礦庫等。

除了這些行業(yè)企業(yè)要做好準(zhǔn)備外，受訪專家表示，《土壤污染防治法》正式實施后本身也會面臨一系列的挑戰(zhàn)。

郭凡禮表示，首先會遇到的問題是缺少配套法律制度。土壤污染防治法剛剛出爐，我國的土壤污染治理工作也比較落后，土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)尚未完善，土壤污染防治法還缺少大量配套制度。

對此，夏學(xué)民舉例說，例如，在農(nóng)用地上，基本農(nóng)田保護區(qū)的土壤污染標(biāo)準(zhǔn)要十分嚴(yán)格，化肥農(nóng)藥的使用要從緊；畜牧養(yǎng)殖用地的土壤，要注意防控排泄物的污染源。又如，在工業(yè)用地上，要結(jié)合固體廢棄物控制，制定相互銜接的排污和治理標(biāo)準(zhǔn)。再比如，空氣污染、水污染和土壤污染是自然而然相互牽扯的，這就需要三種污染源的檢測標(biāo)準(zhǔn)做到相互銜接，不能自相矛盾。

關(guān)于這一問題，杜輝從宏觀、中觀、微觀三個方面做了具體的分析：宏觀層面，會對地方的營商環(huán)境造成一定程度影響，需要協(xié)調(diào)好綠色發(fā)展和生態(tài)優(yōu)先的關(guān)系。中觀層面是在考驗地方政府的履責(zé)能力，尤其是生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、林業(yè)草原等主管部門的協(xié)作能力和執(zhí)法能力。微觀層面，部分新設(shè)制度盡管亮點頻頻，但只是原則性或者方向性要求，還需要在具體操作中予以細(xì)化，比如基金如何建立和運行等。

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