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分類:固廢觀察 > 固廢處理 發(fā)布時(shí)間:2019年3月13日 21:43 作者: 文章來源:北極星固廢網(wǎng)
環(huán)保PPP“保底量”是不是可以算作“固定回報(bào)”?日前,針對(duì)污水垃圾傳統(tǒng)BOT保底量可能被審計(jì)署認(rèn)定為固定回報(bào)一事,E20研究院執(zhí)行院長薛濤在對(duì)該話題的討論中發(fā)表了自己的一些感慨,在PPP圈引起熱議。本文亦收錄了王守清、劉世堅(jiān)、李煒等專家對(duì)此的見解,詳情如下。
PPP的核心是風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任分配合理,哪一方控制力大分配給那一方,而不是簡單的骨頭搭肉的推出去思路。保底量的內(nèi)在邏輯,是保底量預(yù)測和管網(wǎng)建設(shè)責(zé)任,在當(dāng)前的政府管理分割的局面下,社會(huì)資本尚無力承接,應(yīng)該由政府承擔(dān)更有力度。按這樣的風(fēng)險(xiǎn)分配后,政府更有壓力完善管網(wǎng)(當(dāng)然也相對(duì)更有能力),更有利于避免污水廠負(fù)荷不能及時(shí)到位。
類似的問題還可能出在考核污水垃圾BOT的建設(shè)成本。
總而言之,風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任合理分配,這是PPP的靈魂,是牛首的頂層結(jié)構(gòu),而績效考核是下一個(gè)層級(jí),是牛尾的控制節(jié)點(diǎn)。只依賴和信任績效考核就能做好PPP,類似于說公建公營加審計(jì)就能獲得類似市場機(jī)制的效率。
實(shí)際上,企業(yè)也需要認(rèn)真對(duì)待保底量問題,保底量不科學(xué),政府后期違約可能性很大(無論過高還是過低),賴在協(xié)議上必然是容易導(dǎo)致政府違約而雙輸。
總的背后的邏輯是:指導(dǎo)思想中應(yīng)深刻理解在PPP中企業(yè)獲取利益沒有錯(cuò),PPP必須遵守商業(yè)邏輯,在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中,將利益訴求導(dǎo)向最大公約的長期效率提升。
對(duì)于保底量的問題,清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo),清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為,具體情況具體分析,籠統(tǒng)討論,永遠(yuǎn)不會(huì)有共識(shí)。
他表示,2014年,發(fā)改委組織立法研討十幾二十多輪,其中一次專門研討政府保底量和保底率的問題,爭論了一下午,已有共識(shí):政府保底量是合規(guī)(當(dāng)然關(guān)鍵是按傳統(tǒng)模式國企的效率去測算,然后投標(biāo)競爭得結(jié)果,即物有所值的概念),政府保底率是違規(guī)的(投資者會(huì)故意做大成本)。
學(xué)術(shù)界和有經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)界都明白:1)如果銷售渠道(如水網(wǎng)/電網(wǎng))是政府/國企控制的項(xiàng)目(如水廠/電廠),政府必須擔(dān)保最低需求量;2)如果銷售渠道(如高速公路)不是政府/國企控制的,政府要么擔(dān)保最低車流量,要么擔(dān)保壟斷性。當(dāng)然,政府擔(dān)保的量加上政府定價(jià)和調(diào)價(jià),是按照傳統(tǒng)模式國企的歷史數(shù)據(jù)測算,保證投資者不虧本,不保證投資者賺錢,投資者還是承擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)(如效率比傳統(tǒng)模式的國企低)。王守清認(rèn)為,PPP在國際上用了30多年,在國內(nèi)也推廣了這么多年,這些都是常識(shí)。他建議,目前,迫切需要教育有關(guān)政府部門,特別是審計(jì)署和財(cái)政部有關(guān)司局官員。
清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長,原北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅(jiān)認(rèn)為取消或取或付機(jī)制后存在四種可能:1、政府規(guī)劃不合理,社會(huì)資本和銀行利欲熏心,還是霸王硬上弓,然后大家慢慢磨。2、沒有社會(huì)資本參與,倒逼政府修改規(guī)劃。3、政府自己舉債修廠。4、沒有社會(huì)資本,政府也沒錢,也不改規(guī)劃,事情不做了。
畢馬威企業(yè)咨詢(中國)有限公司基礎(chǔ)設(shè)施投融資(IGH)合伙人,國家發(fā)改委、財(cái)政部PPP雙庫定向邀請(qǐng)專家李煒也提出了自己的見解,他表示,一,按照PPP風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則之一“由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”,污水處理廠的規(guī)模、管網(wǎng)建設(shè)都是政府可以掌控的,也只有政府掌控的成本最低,有必要設(shè)置保底量,由政府承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)效率配置最優(yōu),政府不應(yīng)把自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任交給別人、讓別人幫助實(shí)現(xiàn)。
第二,有觀點(diǎn)認(rèn)為設(shè)定保底量意味著“穩(wěn)賺不賠”、涉嫌“固定回報(bào)”,他并不認(rèn)同。事實(shí)上,保底水量只是針對(duì)最低供給量的安排,項(xiàng)目是否盈利和項(xiàng)目條件、外部環(huán)境及社會(huì)資本能力密切相關(guān),社會(huì)資本還面臨成本波動(dòng)、運(yùn)營不達(dá)標(biāo)等諸多風(fēng)險(xiǎn),并不能穩(wěn)賺不賠。
第三,在特定情形下是可以不設(shè)置保底量的,關(guān)鍵還是看誰控制風(fēng)險(xiǎn)。比如,目前自來水項(xiàng)目基本不設(shè)置保底水量,前提是政府授予社會(huì)資本特定區(qū)域的壟斷權(quán)(特許經(jīng)營權(quán)),決策均由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé),如決定新增規(guī)模、供水管網(wǎng)改擴(kuò)建時(shí)序等。因此,在授予特許經(jīng)營權(quán)(特定區(qū)域或范圍內(nèi)的排他權(quán)或優(yōu)先權(quán))的前提下、由社會(huì)資本自行負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)模、配套建設(shè)決策的前提下,可以考慮不設(shè)保底量,由社會(huì)資本承擔(dān)相應(yīng)的需求風(fēng)險(xiǎn)。
“一件事情,從最壞的結(jié)果出發(fā)去設(shè)計(jì)倒逼是一條路,從力爭最優(yōu)出發(fā)去設(shè)計(jì)也是一條路,就看你是愿意走哪條了,摸石頭上癮也不是不行”,北控水務(wù)集團(tuán)有限公司水環(huán)境投資中心總經(jīng)理、財(cái)政部發(fā)改委雙庫專家徐東升評(píng)論道。
江蘇中天環(huán)境公司陶明清認(rèn)為這本質(zhì)上是兩個(gè)問題,一是污水收集問題。第一,污水收集涉及到大量單位管網(wǎng)的產(chǎn)權(quán),包括企事業(yè)單位產(chǎn)權(quán),國家只授權(quán)政府有權(quán)有責(zé)任收集管理,第二,污水排放管理權(quán)限在政府建設(shè)部門,是行政權(quán),第三,城市污水水質(zhì)監(jiān)管屬環(huán)保部門,也是行政權(quán)。這些行政權(quán)力行為,法理上不可以市場化,怎么會(huì)讓市場去履行法定由政府履行的職責(zé)。20年前都已清晰且成為常識(shí)的,今天,又要推翻常識(shí)。二是污水處理廠運(yùn)營,僅限圍墻內(nèi)是一個(gè)工作效率問題,可以市場化。保底水量,僅僅是項(xiàng)目計(jì)量的基礎(chǔ),不是項(xiàng)目成立與否的基礎(chǔ)。項(xiàng)目的基礎(chǔ)是政府保質(zhì)保量把污水送到圍墻之內(nèi),否則,雙方?jīng)]有交易物。大家總不會(huì)對(duì)一個(gè)不確定的對(duì)象進(jìn)行報(bào)價(jià)與交易吧。
對(duì)此,國家發(fā)改委PPP專家 沈陽市于洪區(qū)投融資管理中心副主任張宇表示,審計(jì)署屬于事后監(jiān)督,而且是結(jié)果導(dǎo)向,你跟他解釋太多除非有相應(yīng)的依據(jù)否則它只看最終體現(xiàn)出的情況,因此被認(rèn)定是固定回報(bào)的結(jié)果在意料之中。那對(duì)于此類項(xiàng)目,我們是否可以在前期做些反思呢?首先污水,垃圾處理不是必然做PPP模式,很多專項(xiàng)債券甚至一般債券也有用于上述項(xiàng)目的,因此它就是個(gè)軟約束,那進(jìn)一步問,我們的專項(xiàng)債券甚至一般債券用到上述項(xiàng)目到底是用哪了呢?個(gè)人覺得應(yīng)該用到管網(wǎng)上,而不是那個(gè)“廠”,解決沒有收益投資的部分,之后再有多少錢,再判斷是自己干還是找社會(huì)資本。第二,由于完全掛鉤和取消最低需求的規(guī)定,那如果政府你要胡亂規(guī)劃,好大喜功,那你就自己干,咱們社會(huì)資本也別“眼饞”,更別“撩閑”,因?yàn)槟阋坏傲瞄e”,后面出現(xiàn)的一切后果你自己承擔(dān)。與此同時(shí),政府也應(yīng)該結(jié)合你的發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政承受能力判斷你要上多大規(guī)模,是不是有產(chǎn)能的閑置,當(dāng)然這個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)該在可研階段,而不是PPP階段。因此在新文件的約束下,政府可以聘請(qǐng)專業(yè)人士在可研階段深入項(xiàng)目論證,必要時(shí)邀請(qǐng)行業(yè)上的社會(huì)資本參與,提出達(dá)到什么程度社會(huì)資本能夠獨(dú)立運(yùn)營條件,一旦進(jìn)入PPP程序,那社會(huì)資本也應(yīng)該明確自己是否具備不靠政府的“兩把刷子”,因此,一旦啟用PPP模式,政府和社會(huì)資本就是周瑜打黃蓋,一個(gè)愿打,一個(gè)愿挨!真要做到這些了,無論是財(cái)政部還是審計(jì)署,它也沒法給你扣帽子了,你也覺得沒那么冤!
原標(biāo)題:怎么看污水垃圾傳統(tǒng)BOT保底量可能被審計(jì)署認(rèn)定為固定回報(bào)
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