“《‘無廢城市’建設試點工作方案》印發(fā)以來，各省積極推薦‘無廢城市’候選城市，我部會同相關部門篩選確定了11個城市作為‘無廢城市’建設試點，分別為廣東省深圳市、內蒙古自治區(qū)包頭市、安徽省銅陵市、山東省威海市、重慶市(主城區(qū))、浙江省紹興市、海南省三亞市、河南省許昌市、江蘇省徐州市、遼寧省盤錦市、青海省西寧市。此外，為更好服務國家重大發(fā)展戰(zhàn)略、國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設，我們將河北雄安新區(qū)(新區(qū)代表)、北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)(開發(fā)區(qū)代表)、中新天津生態(tài)城(國際合作代表)、福建省光澤縣(縣級代表)、江西省瑞金市(縣級市代表)作為特例，參照‘無廢城市’建設試點一并推動?！鄙鷳B(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓在生態(tài)環(huán)境部例行新聞發(fā)布會上說。也就是說“無廢城市”建設試點已經(jīng)確定為“11+5”個。
“無廢城市”建設已經(jīng)做法初步的準備。究竟如何建設好“無廢城市”呢?為了回答這個問題，本刊采訪了清華大學環(huán)境學院教授、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)研究中心主任溫宗國、啟迪桑德固廢與再生中心副總經(jīng)理王軍;同時，征得國務院發(fā)展研究中心資源環(huán)境研究所副所長常紀文的同意在本文引述他在《學習時報》發(fā)表的觀點和內容。
存在的突出問題或挑戰(zhàn)
記者：“無廢城市”建設有哪些突出問題或挑戰(zhàn)?
溫宗國：“無廢城市”建設聚焦解決固廢問題?！盁o廢城市”建設的難點本身也反映我國固廢處理處置面臨的難題。具體講，有四方面突出困難或者說挑戰(zhàn)。
第一，缺乏系統(tǒng)性解決方案。固廢處理處置與大氣、水、土壤治理有較大不同。固廢產(chǎn)生的來源比較復雜，有工業(yè)固廢、有農(nóng)業(yè)固廢、有生活固廢等等。這些固廢來源廣泛，收集方式不盡相同，具體的處理處置手段也有較大不同。固廢處理處置系統(tǒng)體現(xiàn)在源頭減量化、分類回收、收集運輸、資源化利用、無害化處置等多個環(huán)節(jié)上。這些環(huán)節(jié)是相互銜接、分工明確的，共同組成了一個復雜系統(tǒng)。由于不同固廢在處理處理環(huán)節(jié)上有各自的特點，資源、環(huán)境和經(jīng)濟屬性也有顯著差異，使得有些城市固廢處理處置比例很高，而有一些則很低。由于缺乏城市固廢處理處置的系統(tǒng)性、綜合性的整體規(guī)劃，導致我國固廢綜合利用率并不是很高，或者帶來了突出的二次污染問題。
系統(tǒng)性首先體現(xiàn)在總體規(guī)劃與處理處置設施建設上，然后是回收處理模式、商業(yè)化的建設和運營模式，最后是從分類、收運、資源化和無害化等全過程的系統(tǒng)集成上。從目前的現(xiàn)狀看，固體廢物處理處置的系統(tǒng)性缺失問題十分突出。
第二，“鄰避效應”是“無廢城市”建設在社會層面存在的瓶頸。“無廢城市”建設就是要源頭減量、綜合利用、無害化處置來自工農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活等領域的固廢。實現(xiàn)綜合利用、無害化處置固廢，通常應當建設城市固廢集中處理基地。這種行之有效的方式在選址上往往會因“鄰避效應”而受阻——公眾不愿意把固廢處置設施建在自己家的附近。這導致出現(xiàn)固廢處置設施落地難或者閑置的突出問題?！班彵苄钡纳顚哟螁栴}是民眾與企業(yè)在固廢處置過程中的參與程度低、處理處置基地系統(tǒng)性設計不完善。比如，推動多年的垃圾分類之所以效果不理想，與公眾參與程度低有直接關聯(lián)。城市和企業(yè)在固廢分類回收及處置的規(guī)劃建設上重視程度也不高。因此，公眾、企業(yè)和政府的聯(lián)動和參與程度低，是“無廢城市”建設在社會層面存在的一個瓶頸。
第三，技術落后及其適應性問題?！盁o廢城市”建設需要源頭減量、資源回收、綜合利用、無害化處置等多個環(huán)節(jié)，才能真正實現(xiàn)減少固廢產(chǎn)生、減少堆存量的目的。這需要先進、適用的技術支撐。城市固廢來源分散、成分復雜，其中有的還含有危險、有毒有害成分。當下，固廢處理處置的要求比之前要高得多——以前的固廢主要是廢金屬、塑料、生活垃圾等，現(xiàn)在的許多固廢是復合型的，即多種原材料高度混合在一起，其拆解分離、分選再利用難度高;拆解過程及再利用過程的環(huán)保要求比之前高很多——既要努力做到綜合利用，又要做到?jīng)]有二次污染，以此達到固廢處理處置更清潔、分離分選更徹底、綜合利用價值更高的目的。這離不開先進、適用技術的全面支撐。現(xiàn)實的情況是，我國固廢資源化技術總體上與發(fā)達國家存在較大差距。在我國，有10%左右的固廢資源化技術在全球處于領先;35%左右處于跟跑、并跑水平;55%左右屬于落后水平。所以，我國固廢資源化、無害化技術的落后是“無廢城市”建設過程中存在的一個技術挑戰(zhàn)。
第四，政策和長效機制問題?！盁o廢城市”建設是一個系統(tǒng)工程，涉及環(huán)保、發(fā)改、商務、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等10個多部門和多領域，因此政策能否協(xié)調各部門形成合力推動“無廢城市”建設是一個重要問題;而長效機制能否形成，則關系到“無廢城市”建設能否持續(xù)推進、取得預期成效，而避免成為一個運動式的創(chuàng)建活動。政策和長效機制制定和形成，必須按照“無廢城市”建設系統(tǒng)性解決方案的要求;政策和長效機制應著力促進固廢源頭減量化、資源回收再利用、無害化處置等三個梯次環(huán)節(jié)，按照企業(yè)主導、市場引領、政府推動的模式形成有利于固廢回收利用的商業(yè)模式和與之適應的運行機制。比如說，固廢領域中有些不需要政府管的，就按市場經(jīng)濟規(guī)律辦就可以了;有的則需要政府采取強制措施，否則處理處置效果就不會理想，甚至會出現(xiàn)各種環(huán)境風險隱患。政策的制定和長效機制的形成也是一個復雜的體系，如何制定有利于固廢從分類到運輸、回收再利用、無害化處置等全過程的配套政策和長效機制是“無廢城市”建設的難點之一，也是需要發(fā)揮各地積極性主動開展創(chuàng)新的重點任務。
這里值得強調的是，決不能按照運動式的方式推進“無廢城市”建設。必須用系統(tǒng)的配套政策和長效機制支撐“無廢城市”這種好的理念，采取對路、有效的措施使之形成持續(xù)性的行動，推動除了“11+5”的試點城市外有更多的城市參與進來，決不能一窩蜂搞形式上的“創(chuàng)建”，然后撒手不管，成了兔子尾巴。
解決問題的對策
記者：如何解決上述問題?
溫宗國：有如下針對性的建議。
第一，對于解決缺乏系統(tǒng)性解決方案的問題，首先要編制好整體規(guī)劃。提出可操作的、分部門的、實施戰(zhàn)略圖清晰的整體實施方案。這里需要強調的是，規(guī)劃一定是系統(tǒng)性的整體規(guī)劃，絕不是各部門自行其是，一是底數(shù)要清楚，應全面調研城市各種固廢產(chǎn)生的來源、種類、流動方向及如何處理處置的現(xiàn)狀。其二，建設目標要明確，要把“無廢城市”的理念按照國家即將發(fā)布的指標體系制定成明確的可量化的建設目標。其三，重點任務要清晰，規(guī)劃要圍繞國家“無廢城市”理念和指標體系去制定、實行，一定要能夠對不同類型的固廢提出具體的、可操作的解決方案，不能泛泛只講理念和空話。一定不能把過去的項目和規(guī)劃拿過來拼湊在一起來“應付差事”，那解決不了“無廢城市”建設的實際問題。值得強調的是，固廢集中處理處置基地的建設怎么建、如何建、廢物處理處置如何協(xié)同利用、如何構建處置設施間的共生關系等方面，我國實際經(jīng)驗還比較少，而這些內容又是制定規(guī)劃的關鍵，所以一定要摸清底數(shù)，同時借鑒適合我國城市特點的成功經(jīng)驗，或者結合國情把國外成功經(jīng)驗消化創(chuàng)新，因地制宜形成中國“無廢城市”的方案。
第二，關于破解“鄰避效應”的瓶頸。一是要對各種固廢處理處置設施進行信息公開，讓公眾知曉固廢處理污染排放的情況。如果公眾了解到排放達標——固廢設施的運行沒有對當?shù)氐目諝?、水、土壤等造成負面的環(huán)境影響，公眾也就踏實了，就不會再“鄰避”了。二是要建立固廢處置設施的公眾監(jiān)督機制。運行單位要積極主動為公眾實現(xiàn)監(jiān)督創(chuàng)造有利條件。如在固廢處置設施附近建各種健身、娛樂設施，讓公眾近距離感受固廢處置設施真實的排放情況，主動面向公眾開放污染治理設施。運營單位要努力塑造和諧氣氛，盡量減少公眾矛盾。其三，固廢處置工藝、技術要科學、適用。公眾真正擔心的是，固廢處置設施運行后產(chǎn)生對當?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生負面影響的情況發(fā)生。如果工藝、技術不科學、不適用，那肯定會對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生二次污染和破壞。這種情況一旦出現(xiàn)，那解決“鄰避效應”的問題就很難了。其四，加強科普宣教。要讓公眾知曉，只要采用科學、適用的工藝、技術，再加上完善的環(huán)境管理，固廢處理處置設施不會對環(huán)境產(chǎn)生負面影響;國外不少發(fā)達國家的中心城區(qū)有許多垃圾焚燒等固廢處理處置設施。通過科普宣教，讓公眾客觀公正認識固廢處理設施，是解決“鄰避效應”非常重要的一環(huán)。
第三，關于國內技術落后與適用問題的解決。一是要科學篩選。應該說國內外不缺乏先進適用技術，但一定要認真篩選適合國情、適合具體城市實際情況的技術。之所以如此，因為國內外不同地區(qū)、國內不同城市的經(jīng)濟社會發(fā)展程度、發(fā)展階段不盡相同，固廢來源、分類與處理處置水平不盡相同。這就決定了工藝技術適用的差異性。二是要引進。我國不少城市固廢的處理存在較為明顯的地方保護主義，一些被應用的工藝技術并不是先進適用的，也不一定具有針對性。為了解決這個問題，建議政府部門組織專家篩選出一些適用、針對性強的技術，推介給“無廢城市”建設地區(qū)。為了保證這種適用、針對性強的技術落地，建議鼓勵實力強、有代表性的企業(yè)來“無廢城市”試點落地。三是技術研發(fā)創(chuàng)新。有針對性地開展產(chǎn)學研結合的技術研發(fā)創(chuàng)新，利用國家和地方各種類型的科技研發(fā)計劃項目，依托城市固廢資源循環(huán)利用基地或靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)聯(lián)合建立研發(fā)中心或研究院，是提升技術支撐比較好的解決辦法。
第四，關于政策與長效機制瓶頸問題的解決。首先，城市一把手要重視?！盁o廢城市”建設是系統(tǒng)工程，需要有多個部門協(xié)同推進，這就需要一把手給與高度重視，而不能簡單地推給生態(tài)環(huán)境部門來推進，那樣的話，效果不會太理想。其二，鼓勵地方立法和管理機制創(chuàng)新。據(jù)我了解，有的地方城市固廢處理處置交由地方城投集團統(tǒng)一來做，這樣做，固然有便于統(tǒng)籌的好處，但這樣做對于處置來源多元復雜的城市固廢來說，需要加強資源回收、環(huán)境衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境等系統(tǒng)之間的相互銜接。地方可以考慮采取特許經(jīng)營、強制分類、推行生產(chǎn)者責任延伸制度或者押金制等方式方法的創(chuàng)新、探索。其三，要財政投入?！盁o廢城市”建設涉及到種類繁多復雜的固廢。由于現(xiàn)在的固廢管理長效機制、環(huán)境影響責任分擔機制還不完善，應對那些環(huán)境效益明顯、經(jīng)濟效益不明顯的固廢處理給與必要的財政補貼，以此來推動固廢的分類回收、綜合利用。
借鑒國外成功經(jīng)驗
王軍告訴記者，我國“無廢城市”建設可以借鑒國外的經(jīng)驗，“無廢城市”與日本提出的靜脈產(chǎn)業(yè)在內涵上相當。日本的靜脈產(chǎn)業(yè)從萌芽階段到成熟階段僅僅經(jīng)歷了20 多年的時間，之所以能夠快速發(fā)展，成為經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)，這與其健全而有力的推進措施是分不開的。為推進靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，日本整個社會，從政府到產(chǎn)業(yè)層面，再到各個企業(yè)以及全體國民，都為靜脈產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了動力。尤其是日本制定了較為嚴密的政策體系、法律法規(guī)、經(jīng)濟政策，技術支持等，成為了靜脈產(chǎn)業(yè)快速、健康發(fā)展的必要條件。這非常值得我國在推動“無廢城市”建設中借鑒。
王軍認為，建設“無廢城市”要把城市看做成虛擬的“靜脈產(chǎn)業(yè)園”。他說，“無廢城市”建設是承擔各類廢棄物收集、運輸、分類、拆解、處置、資源化重新進入消費領域或最終處置無害化，以完成物質和能量的循環(huán)?？梢詫⒄麄€城市看作是虛擬的“靜脈產(chǎn)業(yè)園”。與之相對應的開發(fā)利用自然資源并生產(chǎn)、流通、消費的產(chǎn)業(yè)被稱為“動脈產(chǎn)業(yè)”，它們共同構成了資源環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)。王軍引入了“無廢城市”物質代謝的概念。他說，對于“無廢城市”，物質代謝是指城市從社會回收網(wǎng)絡取得廢舊資源，通過初級分選、拆解、再制造、再循環(huán)等途徑，將其轉變成有用的產(chǎn)品，又交回社會生產(chǎn)、生活體系;不能再資源化的物質安全處置的過程。因此按照產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展思路需要對城市整個固廢產(chǎn)業(yè)進行全景圖定性描述，通過共享基礎設施和固廢信息系統(tǒng)，得出物質代謝過程的物料平衡、能源平衡，才可準確科學規(guī)劃和產(chǎn)能匹配。比如通過靜脈產(chǎn)業(yè)園模式可以將餐廚垃圾、市政污泥、禽畜糞便等協(xié)同處置，形成規(guī)?；?。
“城市中各固體廢物的資源利用和環(huán)保設施集中布置，便于集中控制環(huán)境污染，便于形成規(guī)模效應，也更方便政府有效監(jiān)督控制和節(jié)約用地。同時也可以集中資金和相關資源高標準建設污染控制設施，使得污染物在不斷循環(huán)中得到消減，在保證污染‘零’排放的基礎上，實現(xiàn)‘無廢城市’中物質、能源的集約利用和梯級利用，形成以固廢資源化利用和無害化處理為一體的現(xiàn)代化生態(tài)文明城市?！蓖踯娬f。
王軍認為，“無廢城市”建設必須要有相關法律與政策的支撐，才可做到有法可依,才會改變現(xiàn)在生產(chǎn)生活的模式?！皣艺谥贫靶抻喌摹豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等是法律是“無廢城市”建設的保障。2016年公布的《國務院辦公廳關于印發(fā)生產(chǎn)者責任延伸制度推行方案的通知》，也首次明確對電器電子、汽車、鉛酸蓄電池和包裝物實施生產(chǎn)者延伸責任制，這些制度建設更需盡快有序推進?！蓖踯娧a充并強調說。
“無廢城市”建設方法應科學合理
常紀文認為，“無廢城市"建設應采取科學合理的方法。他從如下幾方面予以闡述。
堅持系統(tǒng)論，全面布局。與其從事后處置，不如從全過程科學防控的系統(tǒng)角度特別是源頭減量、資源化利用的角度予以解決?！盁o廢城市”建設既是一種先進的城市綜合管理理念，也是一種先進的城市群協(xié)同發(fā)展理念。因此，監(jiān)管部門必須圍繞固體廢物污染控制的環(huán)境保護需求和固體廢物需要有序流動的市場需求，開展適應性的監(jiān)管改革，不能為了監(jiān)管省事，就簡單粗暴，一禁了之。
堅持持久戰(zhàn)，穩(wěn)步推進?！盁o廢城市”建設涉及各方面，如城市產(chǎn)業(yè)結構的調整、城市工業(yè)園區(qū)的優(yōu)化和改造、資源利用和環(huán)保技術的創(chuàng)新、環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的培育、環(huán)境保護基礎設施的補短板，還涉及城鄉(xiāng)垃圾分類、集中收集、轉運和處理處置設施的建設，以及居民和社區(qū)垃圾分類意識的提升。這些問題的解決，對于中西部地區(qū)及城市病相當突出的特大型城市，絕不是一朝一夕甚至一年兩年就能夠完成的。因此，必須立足現(xiàn)實，設計長遠的工作方案，穩(wěn)扎穩(wěn)打，確保實效。
堅持安全第一，防止出現(xiàn)環(huán)境污染和安全生產(chǎn)事故。在工業(yè)園區(qū)建設中，應加強工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價與園區(qū)內具體建設項目環(huán)境影響評價的銜接，選好地址，并嚴把產(chǎn)業(yè)準入負面清單的市場準入關。如有的地方開展了“區(qū)域環(huán)境影響評價+環(huán)境標準”改革試點，強化規(guī)劃環(huán)境影響評價在優(yōu)布局、控規(guī)模、調結構和促轉型的作用。在工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃布局中，既要考慮環(huán)境因素，在園區(qū)內設立固體廢物特別是危險廢物的集中處理處置設施，或者集中收集和轉運設施，也要在環(huán)境管控的同時考慮安全生產(chǎn)的風險。為了防止監(jiān)管者和企業(yè)成為利益同盟，必須開展工業(yè)園區(qū)的交叉執(zhí)法或者對執(zhí)法隊伍定期進行輪換。再次，加強企業(yè)員工和社會的有獎舉報監(jiān)督，建立公益訴訟制度，建立舉報信息在線記錄和公開制度，建立領導干部干預環(huán)境監(jiān)管的信息記錄和責任追究制度。
必須全面開展，重點突破，方法適當。按照要求，“無廢城市”建設要以大宗工業(yè)固體廢物、主要農(nóng)業(yè)廢棄物、生活垃圾和建筑垃圾、危險廢物為重點，如實施工業(yè)綠色生產(chǎn)，推動大宗工業(yè)固體廢物貯存處置總量趨零增長;推行農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)，促進主要農(nóng)業(yè)廢棄物全量利用;踐行綠色生活方式，推動生活垃圾源頭減量和資源化利用等。要求全面，但也要體現(xiàn)地方特色。如結合各地的產(chǎn)業(yè)實際，在一些煤炭等資源產(chǎn)量大的城市開展資源型城市的“無廢城市”建設，可以開展煤矸石回填、粉煤灰修路，尾礦渣加工為建筑砂石等工作;對于建筑垃圾產(chǎn)生量巨大的城市，可以開展粉碎和回用等工作;對于一些旅游型城市，可以在城鄉(xiāng)全域開展垃圾分類和集中轉運處理工作。
常紀文強調，“無廢城市”建設既要考慮環(huán)境效益和社會效益，也要考慮經(jīng)濟成本?！安豢紤]環(huán)境影響的固體廢物資源化產(chǎn)業(yè)是不容許的，不考慮經(jīng)濟承受能力的固體廢物資源化產(chǎn)業(yè)是不可持久的。因此，必須強化固體廢物再生利用的網(wǎng)絡建設和科技創(chuàng)新，減少經(jīng)濟成本，克服環(huán)境污染。為了減少經(jīng)濟成本，促進科技創(chuàng)新，必須培育一批固體廢物資源化利用骨干企業(yè)，通過規(guī)?；?、社會化和市場化運作，不斷發(fā)展壯大，體現(xiàn)‘無廢城市’的共治性?！?p style="text-indent: 2em;">“無廢城市”怎么建?生態(tài)環(huán)境部即將給出明確的答案。劉友賓在新聞發(fā)布會上說，近期，生態(tài)環(huán)境部部將印發(fā)《“無廢城市”建設試點實施方案編制指南》和《“無廢城市”建設指標體系(試行)》，會同有關部門召開現(xiàn)場啟動會，研究部署“無廢城市”建設試點工作。通過“無廢城市”建設試點，統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展中的固體廢物管理，大力推進源頭減量、資源化利用和無害化處置，堅決遏制非法轉移傾倒，探索建立量化指標體系，系統(tǒng)總結試點經(jīng)驗，形成可復制、可推廣的建設模式。
兩年內，能否完成“可復制、可推廣的建設模式”的目標?溫宗國告訴記者，“應該說兩年的時間是很短的，能夠做的事情有限。但我們也應看到，不少城市在過去在固廢處理處置工作上，已經(jīng)按照‘無廢城市’建設的理念做了不少工作，奠定了很好的工作基礎。這次選出的‘11+5’個試點中，在前期固廢管理做的較好的城市基礎上，按照中央‘無廢城市’理念進一步深入實踐，經(jīng)過兩年的探索是可以總結出一些經(jīng)驗加以推廣，我覺得這是可以實現(xiàn)的。值得強調的是，兩年只不過是一個實驗期，‘無廢城市’的建設是一個較長持續(xù)推進的過程。試點兩年后并不是結束，而是要在試點的基礎上擴大‘無廢城市’建設的數(shù)量、規(guī)模。總之，‘無廢城市’建設是一個較為長期、持續(xù)推進的過程，兩年的試點只是起點和示范而已?！?p style="text-indent: 2em;">本文原刊于《節(jié)能與環(huán)?！冯s志2019年05月刊
原標題：聚焦 | “無廢城市”到底如何建?
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