伴隨著生態(tài)文明建設(shè)不斷深入，環(huán)境產(chǎn)業(yè)3.0時代下的環(huán)境服務內(nèi)涵發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，正在從過去單一、獨立的末端治理、單元治理向提供更多生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務迭代升級。如何構(gòu)建行之有效的市場化機制，撬動市場力量促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展？日前，在“2019中國環(huán)境產(chǎn)業(yè)高峰論壇”現(xiàn)場，首場高峰對話圍繞“環(huán)境產(chǎn)業(yè)3.0：建構(gòu)生態(tài)公共產(chǎn)品和服務市場化機制”主題展開。
對話由環(huán)境商會執(zhí)行會長、蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華主持，中國土木工程學會水工業(yè)分會理事長張悅，財政部政府和社會資本合作中心推廣開發(fā)部主任夏穎哲、博天環(huán)境總裁吳堅、首創(chuàng)股份副總經(jīng)理王征戍、北控水務集團高級副總裁楊光、成都環(huán)境投資集團有限公司副總經(jīng)理李勇剛等嘉賓參與并發(fā)表了精彩觀點。
環(huán)境產(chǎn)業(yè)3.0時代從何而來？
馬克思主義辯證法認為，變是永恒的不變。本屆論壇以“變局與重構(gòu)：再造環(huán)境產(chǎn)業(yè)新生態(tài)”為主題，其中，三個關(guān)鍵詞“變革、重構(gòu)、再造”都體現(xiàn)了同一個含義，那就是變。“大變局之下，站在產(chǎn)業(yè)換擋升級的轉(zhuǎn)折點上，究竟什么在變？要弄清楚這個問題，需要回去看看產(chǎn)業(yè)原來的樣子”，張悅表示。
對于環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，業(yè)界普遍認同經(jīng)歷過三個時期。孫明華對此感觸頗深，她表示，環(huán)境產(chǎn)業(yè)1.0時代，那時候在用市場化機制來提供城市環(huán)境公共設(shè)施和生活污染治理服務，包括污水、垃圾處理等；到了環(huán)境產(chǎn)業(yè)2.0時代，是用第三方治理模式來提供工業(yè)污染治理的環(huán)境服務；如今，產(chǎn)業(yè)正在經(jīng)歷3.0時代。
張悅回憶道，在環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展史上，2002年頗具意義，這一年，《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的意見》《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化的意見》等重要文件先后發(fā)布，終結(jié)了多年來市政公用設(shè)施是否能夠進行市場化的爭論，明確了城市水業(yè)改革與推進市場化為主要方向。之后，環(huán)境產(chǎn)業(yè)迎來黃金發(fā)展期。
“這兩個文件是有區(qū)別的，前一個文件用‘產(chǎn)業(yè)化’，強調(diào)要投入、產(chǎn)出、效率、開放、競爭，后一個文件強調(diào)‘市場化’，正式把特許經(jīng)營制度進行了規(guī)范。當時，我國污水、垃圾處理幾近空白，缺錢、缺技術(shù)、缺人，如果不采取措施，產(chǎn)業(yè)會錯失一個歷史發(fā)展機遇。這兩個文件的出臺，可以算是打破了堅冰，開創(chuàng)了一個全新的局面”，張悅表示。
2005年，《關(guān)于市政公用事業(yè)市場化政府監(jiān)管的意見》發(fā)布，水業(yè)的市場監(jiān)管也被真正提上了政府工作日程。張悅說，這一系列的文件為產(chǎn)業(yè)市場化進程提供了動力，對我國環(huán)保行業(yè)的市場化發(fā)展具有啟蒙作用，一是明確了政府責任，二是市場全面開放，三是建立了收費制度，這是最重要的一條，四是強化政府監(jiān)管。
張悅強調(diào)，這些突破性變革之所以能夠成功，而且影響深遠，一個非常重要的制約條件就是文件所涉及的領(lǐng)域堅持“一清四可”，即，邊界清晰，可計量、可考核、可支付、可固化，這是市場化項目的重要前提。
如果對比“一清四可”來看，當下的環(huán)境產(chǎn)業(yè)3.0時代正在經(jīng)歷怎樣的變化？
伴隨著環(huán)境治理需求的不斷升級，生態(tài)環(huán)保項目變得越來越大、越來越復雜，比如流域治理項目、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理項目等，這些項目，其一，邊界很難清晰，其二，收入產(chǎn)出無法計量，其三，如果邊界不清晰，服務內(nèi)容無法計量的話，考核會變得很困難，隨之政府支付風險也比較大，支付意愿也會下降。其四，固化也很難。
孫明華表示，產(chǎn)業(yè)3.0時代，環(huán)境問題變得越來越復雜，市場化機制也需要升級來匹配生態(tài)公共產(chǎn)品和公共服務的供給服務。
與產(chǎn)業(yè)同在時代風口 PPP如何回歸初心
如果說環(huán)境產(chǎn)業(yè)1.0時代的重要標志是特許經(jīng)營模式的風靡，那PPP就是產(chǎn)業(yè)3.0時代市場化模式的重要代表之一。
2014年，《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(俗稱43號文)發(fā)布，PPP開始被委以重任，部委及各地方政府陸續(xù)推出PPP項目庫，市場上掀起PPP熱潮。與此同時，2015年前后，在《水污染防治行動計劃》《城市黑臭水體整治工作指南》等一系列政策的推動下，以水環(huán)境治理為代表的環(huán)境需求也得以快速激發(fā)，產(chǎn)業(yè)全面進入效果時代。
環(huán)境產(chǎn)業(yè)遇上PPP，站在了同一時代風口，同頻共振的效應下雙雙迎來了大發(fā)展。
不過，PPP與環(huán)保項目結(jié)合后的飛速奔跑也帶來了不少問題，“短期工程化、融資債務化、邊界模糊化”等日漸凸顯，備受關(guān)注，甚至引發(fā)不少質(zhì)疑。2017年，財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(俗稱“92號文”)，PPP進入規(guī)范季。
夏穎哲說，“去年財政部按照財辦金〔2017〕92號加強規(guī)范PPP項目運作的要求，開展不規(guī)范PPP項目的清理整頓。主要將未按規(guī)定開展“兩個論證”、不宜繼續(xù)采用PPP模式實施、不符合規(guī)范運作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔保和未按規(guī)定進行信息公開的PPP項目集中清理。截止目前清庫規(guī)模已達2.2萬億，清庫是為了回歸PPP初衷，希望在政府主導下吸引社會資本參與，促進市場化運作，實現(xiàn)平等協(xié)商、風險分擔、互利共贏。因此，92號文的發(fā)布，實際上不是叫停PPP，而是初心的回歸?！?br style="background: rgb(255, 255, 255); color: rgb(51, 51, 51); font-family: "microsoft yahei", 宋體, Tahoma, Arial; font-size: 12px; white-space: normal;"/>
據(jù)他介紹，目前，財政部在庫PPP管理項目接近9000個，涉及約13.6萬億的投資，其中跟環(huán)境相關(guān)的PPP項目依然占比過半數(shù)，近5000個，總投資約4.8萬億，已經(jīng)落地項目3000多個，總投資額約2.9萬億。
2018年，受金融緊縮、PPP清庫等因素疊加，一部分手握大量PPP項目的重資產(chǎn)環(huán)境企業(yè)遭遇沖擊，不少民企身陷囹圄，而這其中作為民企代表的博天環(huán)境受到的影響較小。對此，吳堅認為，在這一輪PPP浪潮中，博天環(huán)境之所以能保存體力，很大一部分原因來自于博天對環(huán)境企業(yè)服務本質(zhì)的堅守。
“博天所選擇的PPP項目一般是那些能充分發(fā)揮自身優(yōu)勢的管理、運營項目，很少作為投資主體參與?！眳菆员硎荆瑢τ谄髽I(yè)而言，要堅持做自己擅長的事情，不斷聚焦自身的核心價值，順應市場大勢，為市場和客戶提供高質(zhì)量的服務。
王征戍表示，中國的PPP目前還是兒童期，未來會走向成熟，這個不成熟的階段實際上也給企業(yè)提供了非常好的學習和成長的機會。
一組數(shù)據(jù)顯示，2018年，首創(chuàng)股份首次營收破百億，達124.55億元，同比增長34.14%；利潤總額達到12.79億元，同比增長31.58%。其中，水環(huán)境治理業(yè)務形成的利潤在首創(chuàng)股份整體利潤中占比已超過三分之一。在首創(chuàng)股份參與的PPP項目中，絕大多數(shù)順利落地和執(zhí)行，融資落地率接近100%，政府也比較滿意。
王征戍提到，首創(chuàng)股份在選PPP項目的時候遵循政府剛需的原則，同時也會評估這個項目的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。拿到項目后，還會對每一個項目的收益模式、服務內(nèi)容、效益產(chǎn)出等進行梳理，盡力勾勒出這個項目相對清晰的輪廓。
“目前絕大多數(shù)的PPP項目，在招標的時候都存在很多不完備性，或者邊界不清晰，中標之后第一步也是很重要的一步是要幫政府一起梳理項目的本質(zhì)、目的、邊界等，幫政府逐步完善PPP項目設(shè)計”，王征戍強調(diào)。
夏穎哲表示，一個好的PPP項目應該具備收費定價機制較為透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、規(guī)模合適、競爭充分等元素。
此外，夏穎哲還提到，當前，大部分PPP項目都需要可行性缺口補助，需要政府投資，也需要市場化機制運營。要實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”，就要探索如何將資源環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成市場化機制，比如，如何統(tǒng)籌土地資源，如何實現(xiàn)其他資源的帶動效應，如何發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈作用等，讓參與方得到合理的收益。“目前正在研究的EOD模式，就是以環(huán)境驅(qū)動發(fā)展的新模式。”
“由污染者付費向受益者付費轉(zhuǎn)變”
作為行業(yè)里頗具影響力的企業(yè)，北控水務的一舉一動常被業(yè)界當作風向標。而這些年，北控水務通過與國同頻、與時同行的戰(zhàn)略布局，取得了非常卓越的業(yè)績，2018年，北控水務憑借246億港元的業(yè)績和43.19億港元的利潤遙遙領(lǐng)先于行業(yè)平均水平。
對于產(chǎn)業(yè)3.0時代需要怎樣的市場化機制來匹配問題，楊光提出了新理念。他說，環(huán)境治理3.0時代應倡導“環(huán)境受益者付費”理念，由污染者付費向受益者付費轉(zhuǎn)變。原因在于，經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境帶來影響甚至破壞，在對生態(tài)環(huán)境進行治理、修復和提升的過程中，投入巨大，離不開各方長期的運營管理維護，最終生態(tài)環(huán)境發(fā)生積極變化、城市環(huán)境變美了，環(huán)境受益者為這些投入付費合情合理。
針對“環(huán)境受益者付費”這一核心觀點，楊光給出了四點具體建議：一是中央和地方政府堅定踐行“兩山理論”治理理念，地方政府依據(jù)地方生態(tài)治理投入，探索出臺生態(tài)產(chǎn)品和服務收費機制和收費辦法；二是建立污水處理領(lǐng)域的收費機制，盡早落實收費水平真正能夠滿足排水和污水處理設(shè)施、污泥處理處置建設(shè)運營的成本要求。三是在水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域，把水環(huán)境治理和生態(tài)提升規(guī)劃與城市發(fā)展規(guī)劃銜接，生態(tài)項目投資規(guī)劃與區(qū)域開發(fā)規(guī)劃結(jié)合，測算一定生命周期水生態(tài)治理項目需要的投資和運營費，推進收費合理分攤，形成可持續(xù)的投融資機制。四是打破一些城市的管理理念，授權(quán)企業(yè)對生態(tài)治理項目進行充分的經(jīng)營開發(fā)，簡化審批程序，降低規(guī)費，政府與企業(yè)共享增量經(jīng)濟效益。
在重大生態(tài)治理項目如長江大保護這一議題上，楊光還建議，從全國角度、保護母親河的高度出發(fā)，探索發(fā)行長期限“長江大保護國債”，以20-30年的時間，用國家信用實現(xiàn)低利率融資，解決資本性投入的巨量資金需求。
李勇剛表示，構(gòu)建了很好的市場化機制，形成了準入機制，有了付費機制，整個產(chǎn)業(yè)才能迎來蓬勃的發(fā)展期。不過，市場也有退出機制，有“優(yōu)勝劣汰”，經(jīng)歷2018年的“洗禮”，面對環(huán)境的變化，產(chǎn)業(yè)需要冷靜期，其實對企業(yè)而言也是一個自省期。
“環(huán)保行業(yè)技術(shù)壁壘低，整個商業(yè)模式的迭代沒有那么快，我們很難建一個很高的護城河、防護墻，所有的參與者很容易進來，那就需要不斷完善商業(yè)模式。環(huán)境行業(yè)要從負經(jīng)濟性向正經(jīng)濟性轉(zhuǎn)變，是否可以構(gòu)建一個更加合理的金融支撐體系將正經(jīng)濟性內(nèi)化，比如金融機構(gòu)以資本持有環(huán)保收益為主的基金，環(huán)境公司負責專業(yè)運營等。通過商業(yè)模式的重構(gòu)，讓產(chǎn)業(yè)有一個再出發(fā)的機會，也許能獲得更好的發(fā)展”，李勇剛說。
張悅表示，市場化并不意味著政府責任主體的變化，也不意味著第一責任的轉(zhuǎn)移，即便是今天，企業(yè)也不是第一責任或者主體責任，企業(yè)是替政府做事，政府是替人民做事的，這是中國體制的一個特征?！?br style="background: rgb(255, 255, 255); color: rgb(51, 51, 51); font-family: "microsoft yahei", 宋體, Tahoma, Arial; font-size: 12px; white-space: normal;"/>
“變革不僅要符合社會主義制度的根本特征，也要符合市場規(guī)律，公共產(chǎn)品和服務的市場化機制，需要真正運用市場化手段，要充分競爭，要有‘優(yōu)勝劣汰’，要能篩選出真正的技術(shù)，還要降低成本，這樣才能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)保目標”，張悅強調(diào)。
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