來(lái)源:中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)
中國(guó)的PPP還要承擔(dān)更大的、更加重要的責(zé)任和使命，所獲得的邊際效應(yīng)和制度紅利將會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他國(guó)家。這是經(jīng)過(guò)3年的觀察、比較和體會(huì)而得到的基本結(jié)論。
中國(guó)力推PPP已經(jīng)進(jìn)入第三個(gè)年頭了。回想2014年初，PPP的號(hào)角開(kāi)始慢慢地吹響的時(shí)候，沒(méi)有幾個(gè)人會(huì)預(yù)想中國(guó)的PPP事業(yè)會(huì)走到今天的地步，當(dāng)時(shí)甚至曾有人對(duì)其前景充滿悲觀，認(rèn)為我國(guó)PPP最后很有可能會(huì)“一地雞毛”。然而，僅僅過(guò)了3年，“一地雞毛”至少變成了一大批“金鳳凰”。
這些“金鳳凰”能不能成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)上空中的“雄鷹”，成為加快落實(shí)五大發(fā)展理念、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)水平的利器和砥柱，現(xiàn)在還不能得到很明確的判斷。但是，正當(dāng)不斷有人從外行成為內(nèi)行，開(kāi)始摸清楚PPP的門(mén)道的時(shí)候，并且不斷有輿論批評(píng)PPP市場(chǎng)種種不規(guī)范的時(shí)候，筆者卻認(rèn)為，中國(guó)PPP的未來(lái)已經(jīng)開(kāi)始越來(lái)越清晰，越來(lái)越明朗。
條件
根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前各級(jí)政府推出的各類PPP項(xiàng)目的總金額已經(jīng)達(dá)到了十幾、二十萬(wàn)億元人民幣。如此巨大的體量，完全夠資格成為我國(guó)當(dāng)代發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象了。而這個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，不僅值得全世界PPP專家來(lái)研究，更值得全世界經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家來(lái)跟蹤和研究。
PPP的本質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的管理創(chuàng)新，說(shuō)白了就是政府和市場(chǎng)的關(guān)系。不僅在中國(guó)，就是在英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)等世界范圍內(nèi)，都是一個(gè)新生事物。從理論上看，政府和市場(chǎng)的關(guān)系是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中永遠(yuǎn)的命題。這個(gè)命題的內(nèi)涵通俗來(lái)說(shuō)，就是政府多一點(diǎn)，還是市場(chǎng)多一點(diǎn)。舉個(gè)例子，英國(guó)1989年的水務(wù)私有化或市場(chǎng)化改革實(shí)際上是原有國(guó)有企業(yè)的改制，國(guó)有水務(wù)企業(yè)實(shí)施證券化和混合所有制，在這之前，英國(guó)水務(wù)奉行的是長(zhǎng)達(dá)近一百年的政府和事業(yè)單位體制。
回顧PPP發(fā)展歷程，筆者認(rèn)為，包括英國(guó)在內(nèi)的世界上其他國(guó)家推行PPP的背景與我國(guó)相當(dāng)不同。英國(guó)和其他國(guó)家的PPP最初背景就是財(cái)政吃緊，不得不借助市場(chǎng)的力量。隨著市場(chǎng)機(jī)制的應(yīng)用，PPP模式的優(yōu)勢(shì)被不斷發(fā)掘和提升，進(jìn)而逐步改變了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的游戲規(guī)則、政企關(guān)系和政商邊界。這一進(jìn)程還在持續(xù)，但是還會(huì)時(shí)不時(shí)地受到國(guó)際政治與經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，例如2008年的全球金融危機(jī)就使英國(guó)的私人融資活動(dòng)(簡(jiǎn)稱“PFI”)投資額大幅下降，并導(dǎo)致了PF2的形成。
而中國(guó)推出PPP的背景雖然與全球金融危機(jī)有關(guān)，但卻是在政府不缺資金來(lái)源，尤其是在全球貨幣超發(fā)，導(dǎo)致城市土地價(jià)值激增、政府更加不缺資金的環(huán)境下開(kāi)始登堂入室，并向縱深發(fā)展的。所以，回頭再看看2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱“43號(hào)文”)就會(huì)有別樣的意味——在貨幣超發(fā)的背景下，43號(hào)文并不能真正地約束政府債務(wù)，卻降低了城投債務(wù)，削減了平臺(tái)公司的功能。政府平抑貨幣超發(fā)的辦法，目前看來(lái)就是盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)了。這就是為什么中國(guó)會(huì)出現(xiàn)這么多各種門(mén)類的PPP項(xiàng)目，并且這些PPP項(xiàng)目當(dāng)前還被認(rèn)為是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。雖然我們反復(fù)對(duì)照英國(guó)的PPP，但是英國(guó)實(shí)施20年，只有幾百個(gè)項(xiàng)目，總金額不超過(guò)1萬(wàn)億元人民幣。所以，兩者實(shí)際上不具有可比性。貨幣超發(fā)，是中國(guó)PPP非常重要的客觀條件。
那么，中國(guó)PPP的主觀條件又是什么呢?筆者認(rèn)為主要有兩個(gè)：其一，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善和改革的深化;其二，是政府公共治理方式的變革和能力的提高，這方面的需求現(xiàn)在看來(lái)更加迫切。
PPP成了實(shí)現(xiàn)以上提到的客觀、主觀條件最好的載體。也就是說(shuō)，PPP在其他國(guó)家說(shuō)不定就是做點(diǎn)項(xiàng)目，頂多是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的創(chuàng)新模式。在我國(guó)PPP就是充分激發(fā)市場(chǎng)活力的手段，承擔(dān)著更大的歷史使命。而主客觀條件互相呼應(yīng)，中國(guó)就成為前所未有的PPP最大市場(chǎng)了。
另外，與其他國(guó)家比較，更為特殊的是，由于PPP對(duì)各級(jí)政府而言，是個(gè)全新的專業(yè)，相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)一時(shí)得不到統(tǒng)一，最后不得不問(wèn)計(jì)于民，民間的智慧得到展現(xiàn)，專業(yè)的思想得到交流，再加上信息網(wǎng)絡(luò)、自媒體和微信的介入，為政府、市場(chǎng)和社會(huì)搭建了各種交流平臺(tái)，為討論問(wèn)題、研究問(wèn)題提供了高度便利。政府出臺(tái)的政策和制度，無(wú)論好壞，都能得到快速解讀、響應(yīng)或者廣泛的評(píng)議，直至深入人心，就算有不足，也不會(huì)有大的偏差。全國(guó)上下，有這么大范圍的人、機(jī)構(gòu)部門(mén)，以一個(gè)共同的話題聚在一起，以這么高昂的熱情參與討論、研究和傳播PPP的知識(shí)，這在全世界范圍內(nèi)都是絕無(wú)僅有的。
正是由于上述幾大因素結(jié)合在一起，中國(guó)的PPP就在3年前一個(gè)并不被人察覺(jué)的時(shí)點(diǎn)上，以特有的方式爆發(fā)了。歷史就這樣選擇了中國(guó)。恰恰就在此時(shí)，中國(guó)“一帶一路”的構(gòu)想走上了世界的舞臺(tái)。因此，中國(guó)的PPP，好戲還在后頭。
邏輯
回顧3年來(lái)出臺(tái)的PPP制度和政策的主要脈絡(luò)，抽絲剝繭，最后就會(huì)發(fā)現(xiàn)所有的考量都指向一個(gè)核心，那就是政府和市場(chǎng)的關(guān)系和邊界。
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