城市群由于集聚了大規(guī)模人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，環(huán)境污染等“大城市病”日益凸顯。在實(shí)踐層面，我國城市群環(huán)境協(xié)同治理體系存在法律法規(guī)不完善、協(xié)作機(jī)制缺乏權(quán)威性、社會(huì)力量參與不足等問題。因此，必須重塑城市群源頭控制、開放合作、多元共治的環(huán)境協(xié)同治理格局，以扭轉(zhuǎn)城市群環(huán)境的惡化趨勢(shì)。

城市群的“重病”

“京津冀地區(qū)這幾年霧霾太重了，我和愛人特別擔(dān)心小孩健康受到影響。猶豫很久，我們最終下決心離開北京?！?2歲的曾程兩年前放棄金融央企的體面工作，拖家?guī)Э趤淼缴钲谥匦麻_始。他說盡管搬家少不了折騰，但現(xiàn)在全家人都覺得心情舒暢。

根據(jù)環(huán)保部《2016中國環(huán)境狀況公報(bào)》，當(dāng)年京津冀地區(qū)13個(gè)地級(jí)以上城市優(yōu)良天數(shù)比例范圍為35.8%～78.7%，平均超標(biāo)天數(shù)比例高達(dá)43.2%。74個(gè)監(jiān)測(cè)實(shí)施城市中，環(huán)境空氣質(zhì)量相對(duì)較差的10個(gè)城市京津冀地區(qū)占了6個(gè)。

除了霧霾之外，部分城市群的酸雨污染也不可小覷。環(huán)保部監(jiān)測(cè)顯示，2016年我國酸雨區(qū)面積約為69萬平方千米，占國土面積的7.2%。值得注意的是，這些酸雨污染“重災(zāi)區(qū)”與長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群在空間分布上高度重疊。

如今的環(huán)境保護(hù)治理不可能單打獨(dú)斗、獨(dú)善其身。“十二五”期間，國家相關(guān)部委對(duì)城市群環(huán)境協(xié)作治理的法規(guī)政策密集出臺(tái)。2012年出臺(tái)了《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》，要求在京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)城市群“建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”。

除中央和部委層面推出的頂層設(shè)計(jì)之外，地方政府之間的協(xié)作也不斷深化，長三角、珠三角、成渝以及湖南長株潭等城市群建立了多層次的城際合作機(jī)制。比如，廣州、佛山兩市不斷完善區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同推進(jìn)水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控網(wǎng)建設(shè)，確定了跨界流域監(jiān)測(cè)規(guī)范，相互通報(bào)跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)。

在長株潭采訪期間，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娮罱蚪驑返赖木褪呛蠈?duì)長株潭“綠心”的保護(hù)。綠心地處長株潭三市接合部，面積為522.87平方公里。這一帶全是低山丘陵，植被茂盛，郁郁蔥蔥。曾經(jīng)，在空間融城思維主導(dǎo)下，三市城市邊界不斷擴(kuò)張，綠心一度被侵蝕蠶食，逐年縮小。湖南決策層逐漸認(rèn)識(shí)到，利用綠心的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使之成為長株潭城市群之間的“綠楔子”，能有效阻止三市攤大餅式蔓延擴(kuò)張。之后，從規(guī)劃編制、立法保障入手，湖南先后出臺(tái)《長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)總體規(guī)劃》《湖南長株潭生態(tài)綠心保護(hù)條例》，守住了城市群中間這塊寶貴的綠地。

盡管我國城市群生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治進(jìn)步明顯，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，尚未走出“一方治理一方污染，哪里出了問題治理哪里”的困局。部分地方政府之間的協(xié)作只是停留在口頭上、紙面上，沒有真正轉(zhuǎn)化為共同行動(dòng)。

北京市與張家口市懷來縣接壤，有115公里長的行政邊界線?！耙陨綖榻?，一山兩重天，不用看路標(biāo)，看山上的樹越來越少，就出了北京界，到懷來了。”懷來縣老百姓經(jīng)常這樣對(duì)北京游客說。樹少的原因除了越往北越干旱少雨之外，造林、護(hù)林的財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)是重要原因?！氨本┭討c區(qū)在山里造林一畝地的財(cái)政投入是8000元，懷來能拿出800元就不錯(cuò)了?！睉褋砜h一位園林工作者透露。其實(shí)，作為京津冀的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，懷來縣對(duì)保護(hù)生態(tài)并非不重視，但投入力度差異是由財(cái)政實(shí)力和經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定的。

中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院區(qū)域規(guī)劃研究所副所長陳明表示，造成上述現(xiàn)象的根源主要在于行政分割，城市群內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制尚未理順，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不足，導(dǎo)致行政主體各自為政，相互掣肘。另外，我國已有的環(huán)境法律法規(guī)尚未明確城市群環(huán)境治理的主體和權(quán)責(zé)，城際協(xié)作難以保障執(zhí)行落地，削弱了協(xié)作政策效力。

“城市群內(nèi)部環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不一，差別明顯，政策手段比較單一，強(qiáng)制性手段居多，缺少經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)性、鼓勵(lì)性政策，社會(huì)參與面也不寬?！遍L沙市委黨校教授李躍說。

“綠色城市群”如何建

城市群環(huán)境協(xié)作治理是基于共同命運(yùn)、共同發(fā)展而進(jìn)行的跨行政區(qū)集體行動(dòng)，需要對(duì)各方利益訴求加以協(xié)調(diào)和平衡，形成制度化、規(guī)范化的協(xié)作機(jī)制。在這方面，國內(nèi)外的一些探索經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

其一，平衡城市群內(nèi)部環(huán)境保護(hù)貢獻(xiàn)地區(qū)與環(huán)境保護(hù)受益地區(qū)之間的利益關(guān)系。湖南省委黨校經(jīng)濟(jì)教研部教授王克修表示，利益補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)以“污染者付費(fèi)，治理者得利，受益者補(bǔ)償”為原則。比如，長沙環(huán)境的改善需要上游的株洲和湘潭等城市的支持。若長沙與上游城市能夠達(dá)成利益補(bǔ)償機(jī)制，必將加快整個(gè)長株潭城市群與湘江流域環(huán)境改善的整體進(jìn)程。

其二，提升環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制的權(quán)威性和執(zhí)行力度。比如，在治理洛杉磯城市群臭氧污染的過程中，美國建立了統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、監(jiān)管、評(píng)估和協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。美國東北部幾個(gè)州還聯(lián)合建立了“臭氧傳輸協(xié)會(huì)(OTC)”，由各州代表和環(huán)保局成員組成，負(fù)責(zé)制定區(qū)域揮發(fā)性有機(jī)物、氮氧化物減排目標(biāo)并督促實(shí)施。

其三，發(fā)揮市場(chǎng)在城市群環(huán)境資源配置中的決定性作用，構(gòu)建多元激勵(lì)和約束機(jī)制。比如，以資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)為核心，完善資源有償使用制度，對(duì)高污染、高耗能的企業(yè)征收碳排放稅，推行排污許可、排污權(quán)交易制度，倒逼城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，健全城市群內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

其四，提升公眾參與，加強(qiáng)執(zhí)法力度。“在環(huán)境立法和標(biāo)準(zhǔn)的制定方面，美國為政府、企業(yè)、媒體、民間團(tuán)體提供了暢通的參與渠道和監(jiān)督機(jī)制，形成了有效的公眾監(jiān)督，進(jìn)而推動(dòng)政府的治理決心和力度?！泵绹h(huán)保局清潔空氣研究計(jì)劃科學(xué)顧問委員會(huì)成員格雷格·亞伍德認(rèn)為，盡管中國很多城市群與美國洛杉磯等地情況不盡相同，但治理的過程同樣需要政府、企業(yè)和民眾的重視和通力合作。

來源：半月談 作者：半月談城市群調(diào)研小分隊(duì)

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