我國臺灣地區(qū)在上世紀80年代也曾經歷過“垃圾圍城”的困境?？v觀臺灣垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展，從開始的民眾強烈反抗到政府企業(yè)引導和電廠建設實踐，再到政府對電廠周邊環(huán)境和配套公共設施的建設，最后到民眾已和垃圾焚燒發(fā)電廠和諧相處，雖曲折，卻走出了“鄰避困境”。本文對臺灣垃圾焚燒設施的建設和運營情況、回饋機制、減量回收、二次污染控制和標準化監(jiān)測等方面的經驗進行梳理和分析，并結合大陸垃圾焚燒的實際情況，提出對策和建議。
來源：中國-東盟環(huán)境保護合作中心
作者：馮悅怡 國冬梅 王聃同
隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步加快，我國城市生活垃圾總量急劇增長，“垃圾圍城”現象成為當下突出性環(huán)保難題。《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設施建設規(guī)劃》提出，到2020年底，具備條件的直轄市、計劃單列市和省會城市（建成區(qū)）實現原生垃圾“零填埋”，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區(qū)達到60%以上。但與此同時，垃圾焚燒發(fā)電廠對環(huán)境的二次污染備受關注，低價中標、超標排放、以及由此引起的社會沖突等突出問題層出不窮，亟待從政策、技術、管理等方面著手解決，這考驗著城市的文明程度和治理水平。
我國臺灣地區(qū)在上世紀80年代也曾經歷過“垃圾圍城”的困境?？v觀臺灣垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的發(fā)展，從開始的民眾強烈反抗到政府企業(yè)引導和電廠建設實踐，再到政府對電廠周邊環(huán)境和配套公共設施的建設，最后到民眾已和垃圾焚燒發(fā)電廠和諧相處，雖曲折，卻走出了“鄰避困境”。本文對臺灣垃圾焚燒設施的建設和運營情況、回饋機制、減量回收、二次污染控制和標準化監(jiān)測等方面的經驗進行梳理和分析，并結合大陸垃圾焚燒的實際情況，提出對策和建議。
一、臺灣垃圾處理發(fā)展歷程
臺灣地區(qū)生活垃圾管理經歷從無到有、從填埋到焚燒、從末端處理到源頭控制、從單一管理手段到多種政策工具綜合運用30多年的發(fā)展，積累了豐富的經驗。其發(fā)展歷程先后經歷了四個階段，即：第一階段，“填埋為主”；第二階段，“焚燒為主、填埋為輔”；第三階段，資源回收（指物質回收，不含焚燒處理后能量回收）；第四階段，“零廢棄”全過程管理。
2007年3月27日，臺灣行政院環(huán)境保護署發(fā)布了《邁向永續(xù)臺灣環(huán)保行動計劃》，這標志著臺灣的垃圾處理進入全環(huán)節(jié)協(xié)調管理階段。其最高目標是“零廢棄”；最重要手段是“資源直接回收利用”；托底要求是“確保無害化的焚化處理”；最基本措施是“嚴格分類”。
二、臺灣垃圾焚燒處理設施的建設和運營機制分析
（一）臺灣垃圾焚燒設施建設與運營情況
1、臺灣垃圾焚燒設施建設情況
臺灣行政院環(huán)保署于1991年啟動垃圾資源回收（焚燒）廠興建工程計劃，1992年第一個垃圾焚燒廠（臺北市內湖廠）投運，歷經17年時間完成24座垃圾焚燒廠建設，日處理規(guī)模24,650噸，年處理生活垃圾600萬噸，總發(fā)電裝機容量558.5MW。2013年24座垃圾焚燒廠總發(fā)電量占臺灣地區(qū)發(fā)電量1.47%，垃圾焚燒率97.07%，垃圾填埋率2.93%。目前，各焚燒廠普遍處理垃圾量不及設計能力的80%，垃圾焚燒廠的建設已經飽和，被臺灣地區(qū)同行戲稱為“夕陽產業(yè)”。這既有垃圾焚燒廠建設規(guī)模已達到峰值的原因，也有強化垃圾全過程管理極大地減少垃圾清運量的因素。從垃圾管理的終極目標——“零廢棄”而言，分類和資源回收終將成為主流。
2、臺灣垃圾焚燒廠運營機制
臺灣24座垃圾焚燒廠的運營模式主要分以下三種，其中公有公營焚燒廠5座，公有民營16 座，民有民營3座[2]，以公有民營的運營模式為主，建設投資主體是政府，后續(xù)操作運營與管理結合了參與式管理，政府部門允許民間和外來資本的流入。
相較于目前大陸地區(qū)采用爐排爐工藝的垃圾焚燒電廠的噸投資成本（穩(wěn)定在40-52萬元）1，臺灣地區(qū)垃圾焚燒廠的單位造價成本遠高于大陸地區(qū)平均投資水平。
與韓國等其他發(fā)達國家一樣，臺灣地區(qū)垃圾焚燒廠所供電熱執(zhí)行棄物電熱價格，其價格略低于常規(guī)能源產生的電熱價格，分谷、峰、平，平均電價折合人民幣約0.41元/kwh，沒有稅收優(yōu)惠和電價優(yōu)惠政策，低于大陸地區(qū)0.65元/kwh的垃圾發(fā)電標桿電價。
3、臺灣垃圾焚燒廠回饋機制
臺灣興建焚燒廠之初，因選址沖突、欠缺民眾參與、進場管制未透明化等因素，引發(fā)社會極大的沖突與爭議。例如，臺灣八里垃圾焚燒發(fā)電廠，從規(guī)劃開始到建設成功幾乎經歷了周邊民眾的“八年抗戰(zhàn)”。如今的八里垃圾焚燒廠已和周圍環(huán)境和民眾和諧相處，其不再僅僅是一個處置垃圾的場所，反而成為一個公園及休閑娛樂區(qū)域，甚至被用作婚紗照外景地，這與臺灣政府開展的一系列正面宣傳和輿論引導密不可分[3]。
在政府的諸多承諾中，最重要的當屬回饋金，這是臺灣垃圾處理的一個先進之處。按照臺灣政府的有關規(guī)定，垃圾焚燒發(fā)電廠要按照一定的比例向周圍居民提供回饋金，以支持地方公共建設和民眾健康維護追蹤等需要[4]。八里焚燒廠是首個創(chuàng)立回饋金制度建設整體生態(tài)社區(qū)的垃圾焚燒廠。
（二）臺灣垃圾減量回收機制
為進一步提升資源回收率，臺灣自2005年起開始推動“垃圾強制分類”計劃，要求民眾將廢棄物分為可回收垃圾、廚余垃圾和一般垃圾等三大類，以達“垃圾零廢棄”減量目標。臺北市于1996年開始實施“垃圾不落地”政策，小區(qū)內不設垃圾桶，市民扔垃圾前先對垃圾進行粗分類，不分類則拒收或處罰。每天分別在晚上6:45和9:00將垃圾直接交給垃圾車收運。2007年臺北市推行“垃圾費隨袋征收”政策，市民需付費購買專用垃圾袋，費用多少按垃圾袋容量計算，垃圾清運費包含在垃圾袋中。對于不按規(guī)定偷扔垃圾的行為會被罰款折合人民幣1000 多元。這種“袋證合一制”政策，實現了“以價制量”機制，促使污染者為少交費而減少垃圾量。此政策實施的直接效果，家戶垃圾減少1/3以上，全市垃圾總量減少近1/4，市民垃圾費降低4倍，垃圾掩埋場每日平均進場掩埋減量率高達96.6%[5-6]。
“嚴格分類”使“資源直接回收利用”變得可行而高效，既最大限度地降低了垃圾清運量，減輕了垃圾清運環(huán)節(jié)的壓力，也改變了清運垃圾的組成和特性，提高了進入焚燒廠垃圾的熱值，有利于提高焚燒效率和焚燒設備使用壽命。2002年臺灣垃圾統(tǒng)計資源顯示，清運垃圾中可燃物質占到90.4%，入廠垃圾熱值普遍達到2200kcal/kg以上，為高效環(huán)保的焚燒打下了基礎。
（三）臺灣垃圾焚燒二次污染控制
1、臺灣垃圾焚燒廠的排放標準
2006年12月25日臺灣地區(qū)公布了廢物焚燒爐空氣污染排放標準修正版，并沿用至今。有關二噁英類的檢測，要求每年定期檢測一次，檢測時采樣及測定要達5次以上。將測定值依大小排序，取中間三數值的算術平均值，每次采樣時間應間隔1小時（h）以上。
生態(tài)環(huán)境部于2014年5月16日發(fā)布《生活垃圾焚燒排放控制標準》（GB18485-2014）。對比大陸和臺灣的生活垃圾焚燒爐排放污染物限值（取10t/h以上焚燒爐標準）可見，一是針對氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳等大氣污染物，大陸已制定了相較臺灣更為嚴格的標準；二是針對重金屬類特征污染物，臺灣的控制要求更加嚴格。
2、焚燒排放監(jiān)管手段
臺灣地區(qū)垃圾車進廠、通過地磅稱總重時，會經過一臺輻射增減偵查儀來檢測垃圾中所含的輻射量，之后再到傾斜區(qū)將垃圾傾卸于貯坑內。臺灣焚燒廠垃圾在嚴格分類回收確保較高熱值的基礎上，還輔以如下嚴格公開透明的焚燒廠排放監(jiān)管，焚燒處理容易實現可靠可信無害化的高效環(huán)保目標。
（1）全臺灣24座焚燒廠所有的運行指標、煙氣排放指標等全部與環(huán)境保護署進行聯網，便于環(huán)保署及時監(jiān)控；
（2）建立終端廢物處理的管理體系，如飛灰實行聯單制度、運輸車輛實行GPS定位，對管理方、企業(yè)方與接收方都進行全方位監(jiān)控；
（3）全面實行信息公開制度，在焚燒廠門口有信息公示牌、各參觀通道上有焚燒廠歷年的垃圾焚燒量、發(fā)電量、上網電量；各類煙氣處理所消耗的活性炭、石灰、二噁英第三方檢測排放指標值等；
（4）有當地環(huán)境主管部門駐廠監(jiān)管團隊，定期開放民眾參觀日，企業(yè)接受政府與民眾監(jiān)督；
（5）企業(yè)自行建立日、周、月、季度、半年度、年度的環(huán)保運行報告；
（6）政府主管部門對各焚燒廠進行不定期抽檢，每半年定期對各焚燒廠進行核查，每年對各焚燒廠進行等級評定。[2]
3、焚燒灰渣的處置
焚燒殘余物包括焚燒爐渣、尾氣凈化設備排放的固體廢物及除塵設備收集的飛灰。垃圾焚燒會產生原垃圾量1/5到1/10的飛灰和底渣，帶來新的環(huán)境污染。
飛灰和底渣目前的主要處理方式為填埋和再利用。在毒性特性溶出的程序中，當濃度低于標準時才能被再利用。到目前為止，固化后衛(wèi)生填埋是臺灣飛灰處理的主要方式[7]。飛灰掩埋場地是由臺灣政府提供并進行規(guī)范處置，垃圾焚燒運營企業(yè)只負責焚燒飛灰的螯合與運輸，這種做法既為垃圾焚燒有害廢棄物的處置提供了場地，也保證了有害廢棄物處置結果的有效監(jiān)管，確保垃圾焚燒對環(huán)境的影響降到最低程度，這點與大陸地區(qū)的做法明顯不同。
臺灣衛(wèi)生填埋場符合世界最高標準和規(guī)格。衛(wèi)生填埋場的防水層鋪上高密度聚乙烯不透水布后，還要鋪上一個阻水層——由作為緩沖水層的10厘米凈土、皂土布與2毫米高密度聚乙烯不透水布、30厘米凈土與防止損壞不透水布組成（圖1）。此外，邊坡也會鋪設防水層。下雨時，滲透水的收集管會收集雨水后，再打去滲透水處理廠處理，填埋場外面也有雨水收集裝置，對土壤破壞的幾率比較小[7]。
圖1 臺灣衛(wèi)生填埋場圖示2
三、臺灣地區(qū)垃圾焚燒主要經驗借鑒分析
（一）運營機制
臺灣垃圾焚燒廠以公有民營的運營模式為主，建設投資主體是政府。反觀大陸地區(qū)，目前垃圾發(fā)電運營商以BOT模式運營為主，即私營企業(yè)在政府的許可權協(xié)議下參與投資、建設、運營與維護。特許經營者通常資金短缺、抗風險能力不強，且在運營期間以盈利為主要目的，沒有真正地促進垃圾圍城困境的改善。在此模式下產生的低價競標現象日趨嚴重。一般企業(yè)在保證盈利的前提下，處理每噸生活垃圾至少需要80元以上的成本，但是，2014年以來我國出現了多次垃圾焚燒低價中標的案例，中標價格在18-48元左右（山東、安徽、重慶、浙江等地），引發(fā)業(yè)內關注。垃圾焚燒的運行成本過低勢必會造成運行效果下降，帶來環(huán)境污染隱患。
從垃圾焚燒廠的投資成本來看，大陸地區(qū)單位造價成本遠低于臺灣及其他發(fā)達國家平均投資水平。在此背景下，政府需要在基礎設施建設方面給予資金支持，采取移交—經營—移交（TOT）模式是當前較為適用的運營模式。待垃圾焚燒行業(yè)發(fā)展到一定程度，再逐步采用BOT、BOO等多種經營方式。
（二）回收機制
臺灣實施“垃圾費隨袋征收”政策，垃圾回收收費方式是根據單位和居民排放的垃圾量來收取，即“丟多少、付多少”。而目前大陸地區(qū)大多數城市對生活垃圾的處理收費仍采用按戶收費的方式，且收費標準相對較低。例如，北京市居民生活垃圾收費標準（含生活垃圾清運費和處理費）為每戶每年66元，約占北京人均GDP的0.06%，僅覆蓋20%的處理成本，其余的仍由財政補貼。因此，可考慮根據垃圾容器、垃圾排放量、基數與計量收費相結合等方式收取垃圾處理費，用經濟手段從源頭上實現垃圾的減量化。
此外，臺灣地區(qū)對垃圾實行嚴格分類，以提高進入焚燒廠的垃圾熱值。大陸的垃圾分類工作開展得尚不理想，城鎮(zhèn)生活垃圾的熱值僅為5000-6700kJ/kg，與臺灣垃圾焚燒平均熱值（9210kJ/kg）仍有很大差距[8]。同時，在大規(guī)模發(fā)展垃圾焚燒發(fā)電的政策背景下，大陸垃圾焚燒發(fā)電正慢慢向中小型化發(fā)展，目前規(guī)模超過800噸/天的新建生活垃圾項目越來越少，項目規(guī)模不斷下移，很多縣級區(qū)域項目規(guī)模在500-600噸/天。
（三）垃圾焚燒廠排放監(jiān)管
大陸地區(qū)垃圾焚燒廠執(zhí)行的污染排放標準和臺灣地區(qū)不分伯仲。然而，從垃圾組分看，大陸地區(qū)生活垃圾熱值低、含水率高、組分成分變化大，尤其是西部地區(qū)和中小城市，因而焚燒有一定難度，鍋爐熱效率較低。也就是說達到同樣的標準，大陸地區(qū)的垃圾焚燒處理和煙氣凈化難度相對應該更大。雖然大陸已經制定了嚴格的垃圾焚燒排放標準，但2016年垃圾焚燒廠超新標情況仍然嚴重，垃圾焚燒監(jiān)管依舊存在很大問題。住建系統(tǒng)是大陸地區(qū)垃圾管理的主管部門，其工作重點是垃圾產生后的清運和消納工作；環(huán)保部門監(jiān)管不到位，執(zhí)法依據不夠充分，執(zhí)法尺度不易把握。
此外，大陸僅不足50%的垃圾焚燒廠通過企業(yè)自行監(jiān)測信息平臺公開數據，垃圾焚燒發(fā)電的全國數據也難以通過官方途徑查詢，有限的數據公開進一步加重了“鄰避效應”。這與臺灣地區(qū)各項運行、排放指標全程聯網監(jiān)控、信息完全公開的嚴格監(jiān)管體系還是有很大差距。
四、政策建議
“十三五”期間，面對垃圾焚燒市場的快速發(fā)展，大批垃圾焚燒項目投入建設和運營，尤其是“低價競爭”和“鄰避效應”已經十分突出，一系列問題亟待解決。通過學習我國臺灣地區(qū)成功經驗和做法，結合大陸垃圾焚燒的實際情況，提出以下對策和建議。
一是完善垃圾焚燒廠建設和運營機制，加強政府投入?？紤]到大陸垃圾處理行業(yè)特許經營者通常資金短缺、抗風險能力不強，導致垃圾焚燒發(fā)電正慢慢向中小型化發(fā)展，建議行業(yè)發(fā)展初期參考臺灣垃圾焚燒廠運行模式，由政府主導建設投資，后續(xù)操作運營結合參與式管理，引入社會資本，提高運營期的效率。這種政府監(jiān)管、企業(yè)運營的模式既可以確保垃圾焚燒設施初期投入達到標準，以確保后期運營的排放指標合格，同時運營過程中由于市場競爭機制的作用，使項目資源的使用效率和經濟效益迅速提高。隨著垃圾焚燒市場的規(guī)范與完善，再逐步采用BOT、BOO等多種經營方式，鼓勵一些私營企業(yè)參與到其中，提高垃圾焚燒市場的競爭力。
二是重點推進垃圾分類回收機制，提高焚燒效率。結合垃圾收費的經濟手段，綜合運用定額和按量收費方式，因地制宜。在有條件的地區(qū)可實行按量收費，擴大收費載體，可借鑒臺灣地區(qū)的“垃圾費隨袋征收”模式，垃圾費隨水、電、物業(yè)費等征收，節(jié)約收費成本，提高收費效率。
三是建立完善垃圾焚燒管理體制，加強信息公開與環(huán)境監(jiān)管。建議完善垃圾焚燒監(jiān)管體制，明確環(huán)保部門在監(jiān)管垃圾焚燒及其他垃圾處理設施的監(jiān)管職責；建立項目建設運行的規(guī)范化制度標準，提升項目決策的科學性和規(guī)范化管理水平。在具體監(jiān)管上，一是可以試行對焚燒廠所有的運行指標、煙氣排放指標等與環(huán)境監(jiān)測站進行聯網，安裝實時監(jiān)視系統(tǒng)，倒逼垃圾焚燒廠穩(wěn)定達到排放標準，同時通過聯單制度、定位系統(tǒng)等一系列措施，對垃圾焚燒廠的垃圾接收、管理、運營進行全方位監(jiān)控；二是進一步完善信息公開制度和溝通機制，將垃圾焚燒納入各省市重點排污單位名錄，通過官方渠道定期向公眾發(fā)布準確、公正的信息，讓公眾通過權威渠道對垃圾焚燒及其建設項目形成公正客觀的認識。三是當地環(huán)境主管部門設立駐廠監(jiān)管團隊，定期開放民眾參觀日，企業(yè)接受政府與民眾監(jiān)督；對各焚燒廠進行不定期的抽檢，定期對各焚燒廠進行核查和等級評定。
四是創(chuàng)新治理方式，破解垃圾焚燒“鄰避效應”。借鑒臺灣地區(qū)回饋機制，即垃圾焚燒廠向所在區(qū)域居民提供回饋設施和回饋金，同時結合實施嚴格的環(huán)境監(jiān)測以消減風險、經濟補償、以及多種形式的民眾參與，變垃圾焚燒處理“鄰避效應”(Not In My BackYard)為“迎臂效應”（Yes In My BackYard），建立并維護良好的垃圾焚燒處理秩序。
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來源:固廢觀察
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