今年以來，PPP市場都在等待一只靴子的落地——“清庫大限”。

2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)表明要“防止PPP異化為新的融資平臺，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量”，要求“各省級財(cái)政部門應(yīng)于2018年3月31日前完成本地區(qū)項(xiàng)目管理庫集中清理工作”。

4月27日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作(PPP)示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》(以下簡稱“《通知》”)，據(jù)統(tǒng)計(jì)有84個(gè)示范項(xiàng)目發(fā)生變動，其中30個(gè)同時(shí)移出項(xiàng)目庫和示范項(xiàng)目名單，在前三批697個(gè)示范項(xiàng)目中占比約4.3%;54個(gè)調(diào)出示范項(xiàng)目名單，占比約7.7% 。

經(jīng)過4年努力，中國的PPP改革取得了預(yù)期成果，形成了一個(gè)統(tǒng)一的大市場，落地了一大批支持轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障的項(xiàng)目。但2017年以后頻繁的政策出臺和相關(guān)部委的嚴(yán)監(jiān)管措施“組合拳”讓各方對PPP模式的發(fā)展心存疑慮，PPP是被叫停了嗎?出庫后的項(xiàng)目怎么辦?2018年P(guān)PP有什么新動作?《中國經(jīng)濟(jì)周刊》在第一時(shí)間采訪業(yè)內(nèi)專業(yè)人士深度解密最受關(guān)注的五大問題。

PPP項(xiàng)目被叫停了嗎?

今年以來市場關(guān)于PPP項(xiàng)目被叫停，又或是某省份PPP項(xiàng)目全線停工的消息持續(xù)傳出。一時(shí)間，有部分從業(yè)者發(fā)表了對于未來PPP走勢悲觀的觀點(diǎn)。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從財(cái)政部PPP中心獲悉，中央層面從未有過否定或者叫停PPP項(xiàng)目的官方表態(tài)?，F(xiàn)階段存在的問題是發(fā)展中的問題，要敢于直面問題和矛盾，按照十九大整體部署精神和要求，提高規(guī)矩意識，維護(hù)市場秩序，強(qiáng)化管理，嚴(yán)控風(fēng)險(xiǎn)，保證PPP改革事業(yè)可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，全國財(cái)政系統(tǒng)下大力氣對前三批PPP示范項(xiàng)目進(jìn)行核查，貫徹落實(shí)了嚴(yán)監(jiān)管、防風(fēng)險(xiǎn)的工作重點(diǎn)，并重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目主體是否合規(guī)、采購程序是否到位、資本金管理是否合法等問題，體現(xiàn)了政府推動PPP長期向好而面對短期陣痛的改革決心，也體現(xiàn)了各方為PPP模式正本清源、實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展而正視問題、迎難而上并奪取最終勝利的信心，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，優(yōu)化PPP項(xiàng)目管理，促進(jìn)PPP規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展。

事實(shí)上不僅PPP工作沒有被叫停，今年以來國家層面對于PPP的規(guī)范發(fā)展也在有序進(jìn)行之中，其中就包括備受矚目的PPP立法。

3月14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2018年立法工作計(jì)劃的通知》(國辦發(fā)〔2018〕14號)中明確 “提請全國人大常委會審議基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例(國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部起草)”。

PPP模式在我國推廣30余年，停留在部門層面的規(guī)章無法滿足市場需求，國家從立法層面上對PPP發(fā)展做出統(tǒng)一規(guī)劃符合未來PPP高質(zhì)量發(fā)展的要求，但完善PPP制度建設(shè)的征程，各方仍不遺余力地前行。

4月14日，新華社發(fā)布《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》其中明確提出“創(chuàng)新投融資方式，規(guī)范運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式，引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和民生事業(yè)。”

4月23日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長肖捷在人民日報(bào)發(fā)表署名文章“深入推進(jìn)簡政放權(quán)”提到：“要最大限度減少政府對市場資源的直接配置”、“ 要著力解決當(dāng)前資源配置中存在的突出問題，從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，完善市場體系，創(chuàng)新配置方式，更多引入市場機(jī)制和市場化手段”，并明確提出要“創(chuàng)新公共服務(wù)發(fā)展機(jī)制，探索政府與社會合作新方式，引導(dǎo)社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給?！?/p>

出庫的項(xiàng)目怎么辦?有無懲罰措施?

92號文中明確提出要“確保整改到位”，對于逾期未完成清理工作的地區(qū)，由財(cái)政部PPP中心指導(dǎo)并督促其于30日內(nèi)完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區(qū)新項(xiàng)目入庫直至整改完成。

據(jù)悉，此次對示范項(xiàng)目的處理意見大致分為三類，第一類“退庫項(xiàng)目”既退庫也退示范，第二類“退示范項(xiàng)目”只退示范不退庫，第三類“整改項(xiàng)目”則保留在示范項(xiàng)目清單中，根據(jù)整改情況決定是否繼續(xù)保留在示范項(xiàng)目清單。

根據(jù)《通知》，退庫項(xiàng)目30個(gè)，總投資額約為300.2億元，退示范項(xiàng)目54個(gè)，總投資額約為1584.8億元，限期整改項(xiàng)目89個(gè)，總投資額約為4817.9億元。

項(xiàng)目被清退后有什么懲罰措施?

最直接的影響是原獲得財(cái)政部PPP獎(jiǎng)補(bǔ)資金的項(xiàng)目需將獎(jiǎng)補(bǔ)資金原數(shù)返還。另外由項(xiàng)目退庫產(chǎn)生的連帶影響，包括項(xiàng)目退庫后面臨的與銀行融資合同是否能繼續(xù)等問題將陸續(xù)呈現(xiàn)。

國浩律師(北京)事務(wù)所資深合伙人王衛(wèi)東律師告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從法律角度看，從示范庫退到項(xiàng)目管理庫，或者是要求整改的項(xiàng)目因?yàn)檫€在示范庫里，項(xiàng)目本身的PPP性質(zhì)并沒有發(fā)生改變，所以原來雙方簽署的PPP合同應(yīng)當(dāng)持續(xù)有效，政府與社會資本合作的基礎(chǔ)并不會有實(shí)質(zhì)性變化。對于調(diào)出項(xiàng)目管理庫的項(xiàng)目，因?yàn)閺母旧戏穸似渥鳛镻PP存在的基礎(chǔ)，會涉及到合同的變更與解除等問題。

“至于由此而引發(fā)的該類合同的變更與解除，究竟屬于無效合同還是屬于可撤銷合同的范圍，違約責(zé)任由誰來承擔(dān)，要基于合同本身的約定，以及某個(gè)項(xiàng)目本身所引致前述變化的具體原因來判定由誰的過錯(cuò)導(dǎo)致合同無法履行。比如92號文明確規(guī)定的不適宜采用PPP模式實(shí)施的、未建立按效付費(fèi)機(jī)制、變相BT、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保等情形。” 王衛(wèi)東說，“由于退庫，雙方解除合同所導(dǎo)致的損失是民事責(zé)任，比如投資已經(jīng)發(fā)生、工程干了一半、已發(fā)生的銀行貸款等，由誰來賠償，也是要每一個(gè)個(gè)案去分析，以厘清究竟是社會資本的問題、還是政府的原因，或是雙方均有相應(yīng)的責(zé)任?！?/p>

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP治理研究院院長曹富國告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，業(yè)內(nèi)所謂的“清庫”工作，實(shí)際上是PPP在經(jīng)歷了爆發(fā)性增長之后的一次回顧和體檢工作。“清庫”工作表明：政策層面致力于規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展的決心是毫不含糊的，即使是示范項(xiàng)目也不能例外?！扒鍘臁苯Y(jié)果也向PPP市場各方發(fā)出追求“真PPP”的強(qiáng)有力的積極信號。

“在新時(shí)代的背景下，PPP事業(yè)將堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)從數(shù)量增長向質(zhì)量增長的升華。每一個(gè)PPP項(xiàng)目都將會是一個(gè)良好實(shí)踐。對那些堅(jiān)持初心、有情懷的PPP從業(yè)者而言，真正的PPP的春天來到了?！辈芨粐f。

出庫的項(xiàng)目，整改之后還能重新入庫嗎?

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從財(cái)政部PPP中心獲悉，若項(xiàng)目能按照最新政策精神和要求規(guī)范推進(jìn)，鼓勵(lì)重新申報(bào)入庫，本次核查清理工作本著示范項(xiàng)目“能進(jìn)能出”、動態(tài)調(diào)整的精神，根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際推進(jìn)情況，遵循市場機(jī)制“優(yōu)勝劣汰”的法則，將部分暫時(shí)無法推進(jìn)、不適宜繼續(xù)采用PPP模式的項(xiàng)目調(diào)出庫，一方面讓項(xiàng)目選擇真正合適的模式推進(jìn)，一方面為更優(yōu)質(zhì)、更有需要的項(xiàng)目入庫提供更多空間;建議退出示范的項(xiàng)目主要由于落地進(jìn)程較緩慢。出庫、退示范后如果能規(guī)范推進(jìn)，順利落地，可重新申請入庫，或申報(bào)未來的示范項(xiàng)目計(jì)劃。

對于整改項(xiàng)目，本著“治病救人”原則，會跟蹤項(xiàng)目整改情況，與地方合力解決問題，推進(jìn)項(xiàng)目整改進(jìn)程，督導(dǎo)其按期完成整改。

“PPP項(xiàng)目庫的管理一直是一個(gè)動態(tài)的管理，入庫本身并不是像市場準(zhǔn)入那樣是一種行政許可行為，PPP信息平臺項(xiàng)目庫的管理是動態(tài)管理，入庫的PPP項(xiàng)目全生命周期都要符合PPP的實(shí)施要件;從信息平臺本身的管理制度角度看，對于不合規(guī)的項(xiàng)目，在其不符合要求的情況下，投資方與地方政府要么整改，要么退庫。什么時(shí)候發(fā)現(xiàn)這種情況，什么時(shí)候就可以退庫，這是一種可以追溯的機(jī)制。”王衛(wèi)東說。

北京大學(xué)PPP研究中心副主任兼秘書長鄧冰告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，本輪PPP項(xiàng)目清庫趨于理性且達(dá)到了預(yù)期的“正本清源”的效果，有利于推動PPP后續(xù)的良性發(fā)展和健康可持續(xù)推廣。

“本次項(xiàng)目庫集中清理結(jié)果應(yīng)該不會出現(xiàn)市場上猜測的‘踩踏’現(xiàn)象，可以說明總體項(xiàng)目質(zhì)量穩(wěn)定，對于發(fā)展4年多、一個(gè)10萬億級的市場，屬于正常的‘次品率’范疇?！编嚤f。 鄧冰表示，從基層調(diào)研的情況看，有部分PPP項(xiàng)目確實(shí)不符合規(guī)范要求，存在明顯的瑕疵和硬傷，至今仍然無法執(zhí)行、難以落地，政府和社會資本方都已騎虎難下，這類項(xiàng)目是必須要清理的。同時(shí)，部分省份的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，在防風(fēng)險(xiǎn)和促發(fā)展的選擇上，采取較為謹(jǐn)慎的策略，暫停一批、調(diào)減一批、壓減一批，從主觀上對項(xiàng)目庫的清理加大了力度，這種情況也符合地方實(shí)際，可以理解。

為什么要入庫?入庫有什么優(yōu)勢?

截至2018年2月末，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫(收錄處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段的項(xiàng)目)共有PPP項(xiàng)目7,378個(gè)，總投資額約113,187億元，覆蓋31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。前三批國家PPP示范項(xiàng)目為697個(gè)。

多位業(yè)內(nèi)人士向記者表示，入庫幾乎已經(jīng)成了商業(yè)銀行發(fā)放貸款的“硬性”指標(biāo)，而成為示范項(xiàng)目不僅是可以獲得財(cái)政部給予的300萬、500萬、800萬的獎(jiǎng)勵(lì)，更重要的是示范項(xiàng)目的合規(guī)性和示范性幾乎成為了項(xiàng)目融資時(shí)最具含金量的認(rèn)證。

王衛(wèi)東表示，PPP項(xiàng)目入庫行為本身對于金融機(jī)構(gòu)來說也有不同的意義，一種是項(xiàng)目入信息庫是表示投資人與地方政府均從主觀上認(rèn)知項(xiàng)目是符合行業(yè)主管部門對PPP的規(guī)范要求，并已經(jīng)在項(xiàng)目管理庫登記、備案，按照PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理。在這種情況下，銀行才能考慮其項(xiàng)目不同于一般投資項(xiàng)目的特殊性，為項(xiàng)目安排相應(yīng)的符合PPP特點(diǎn)的融資。第二是如果經(jīng)過行業(yè)專家評審，進(jìn)了示范項(xiàng)目庫，從某種程度上對項(xiàng)目符合PPP規(guī)范性要求給予了一定程度的認(rèn)可，間接地對項(xiàng)目本身起到了增信的作用，銀行會相應(yīng)地認(rèn)為從合規(guī)性方面對于銀行的整體融資風(fēng)險(xiǎn)起到一定的保障。

“不過，金融機(jī)構(gòu)在整個(gè)PPP項(xiàng)目中應(yīng)該發(fā)揮‘財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)把門人’的作用。由于PPP項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目中的資金風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于投資人，采用通常的融資方法顯然是無法有效控制自身的風(fēng)險(xiǎn)。措施不當(dāng)，還會將某個(gè)具體項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)籍由擔(dān)保方式向其他領(lǐng)域延伸，并不符合防范整體風(fēng)險(xiǎn)的要求。目前在已落地的PPP項(xiàng)目中，只有10%左右的項(xiàng)目采用了有限追索權(quán)的方式(編者注：國際項(xiàng)目融資的專業(yè)術(shù)語。即債務(wù)人無法償還銀行貸款時(shí)，銀行只能就項(xiàng)目的現(xiàn)金流量和資產(chǎn)對債務(wù)人進(jìn)行追索)這表明金融機(jī)構(gòu)整體對于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)把控和能力建設(shè)還不完善”，王衛(wèi)東說?！?對于PPP項(xiàng)目的融資模式)要改變傳統(tǒng)的只看誰還錢，而是更著重關(guān)注錢從哪里來。還錢的來源和基礎(chǔ)是什么，績效考核對資金來源的影響程序等等。因此，從這個(gè)角度來看銀行和金融機(jī)構(gòu)不能將項(xiàng)目是否入庫或者是否是示范項(xiàng)目作為為PPP項(xiàng)目提供融資的簡單條件，而是要回到項(xiàng)目和合同中去，承擔(dān)起作為PPP的參與方之一把控項(xiàng)目相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，同時(shí)提升風(fēng)險(xiǎn)把控的水平和能力?！?/p>

上海浦東發(fā)展銀行PPP中心副主任鄭大衛(wèi)告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》,作為金融機(jī)構(gòu)，一般要從收益、風(fēng)險(xiǎn)、流動性等角度來判斷每個(gè)具體項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目因?yàn)橹芷陂L、結(jié)構(gòu)復(fù)雜,對金融機(jī)構(gòu)來說要求更高，具體項(xiàng)目的融資要評估還款來源。對于一些相對優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目可做成有限追索項(xiàng)目融資，要實(shí)現(xiàn)真正的項(xiàng)目融資，需要銀行不斷提高專業(yè)能力，對項(xiàng)目全生命周期的收入來源充分評估，但是這個(gè)過程不是一蹴而就的。

鄭大衛(wèi)舉例，從防風(fēng)險(xiǎn)的角度來看，如果采用有限追索項(xiàng)目融資，一旦項(xiàng)目失敗，銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)更大。如果不是采用有限追索項(xiàng)目融資，比如某個(gè)上市公司的PPP項(xiàng)目失敗后，還可以對上市公司其他的收入進(jìn)行追償。

“國外的項(xiàng)目采用有限追索的融資方式較多，前提是一是項(xiàng)目質(zhì)量較好，另外銀行的專業(yè)能力比較高，法制環(huán)境也相對完善?！编嵈笮l(wèi)說，“如果項(xiàng)目出庫，就不能納入預(yù)算，項(xiàng)目還款就會存在問題，導(dǎo)致項(xiàng)目提前中止的時(shí)候需要社會資本和地方政府按照契約協(xié)商解決，確保還款來源持續(xù)下去，避免半拉子工程?！?/p>

“對于PPP 的認(rèn)知，不應(yīng)把它看成是融資的手段，變成有錢的地方不愿意干，沒錢的地方特別積極。PPP是提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率的工具。采用PPP的方式，通過市場化的手段有利于公共服務(wù)體質(zhì)增效。當(dāng)前部分地區(qū)財(cái)力有限，建議在國家大力倡導(dǎo)的環(huán)保、精準(zhǔn)扶貧、幸福產(chǎn)業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等領(lǐng)域內(nèi)優(yōu)先實(shí)施PPP項(xiàng)目”，鄭大衛(wèi)說，“在市場上一片轟轟烈烈的時(shí)候，需要一些冷靜和理性的思考。在遇到規(guī)范和出庫的時(shí)候，需要多一點(diǎn)樂觀和積極的堅(jiān)持?！?/p>

2018年P(guān)PP改革會有哪些新動作?

4月19日，文化旅游部和財(cái)政部共同發(fā)布了《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號)(以下簡稱“《意見》”)。

《意見》表明在全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神的指導(dǎo)下，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，PPP工作堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持以旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業(yè)發(fā)展之間的矛盾，大力推動旅游業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。

北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司首席執(zhí)行官肖光睿告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》這是繼上一次2017年8月，財(cái)政部、民政部、人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金〔2017〕86號)后，時(shí)隔8個(gè)月，中央部委再次聯(lián)合發(fā)布行業(yè)指導(dǎo)意見，向市場充分釋放了清晰的信號，明確了中央推廣PPP模式的決心和信心，通過對PPP項(xiàng)目的清理規(guī)范，將會保證行業(yè)更加持續(xù)健康的發(fā)展，真正達(dá)到改善公共產(chǎn)品供給和提升公共治理能力的作用。

“隨著越來越多的項(xiàng)目進(jìn)入到執(zhí)行期，執(zhí)行期的管理，將是一個(gè)重點(diǎn)，同時(shí)也是目前政策和管理機(jī)制相對缺乏的一個(gè)盲點(diǎn)”，肖光睿說，“下一步如何在借助大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)管理的基礎(chǔ)之上，完善項(xiàng)目執(zhí)行階段的管理辦法，確保萬億級的PPP項(xiàng)目能夠順利實(shí)施并達(dá)到提質(zhì)增效和提升公共治理能力的目的，應(yīng)是當(dāng)前和下一階段的重點(diǎn)。從中央和地方PPP的監(jiān)管層，地方政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目公司三個(gè)維度，對PPP項(xiàng)目全生命周期的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)績效造價(jià)預(yù)算等方面制定相應(yīng)的管理辦法?！?/p>

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》從財(cái)政部PPP中心獲悉在接下來的2018年，還將重點(diǎn)推進(jìn)制度建設(shè)，夯實(shí)PPP法治化基礎(chǔ)。另外，PPP標(biāo)準(zhǔn)化合同、績效管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等制度也在推進(jìn)過程，以進(jìn)一步優(yōu)化PPP發(fā)展的制度環(huán)境，防范化解PPP帶來的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。各方將合力推動PPP模式與“一帶一路”、“脫貧攻堅(jiān)”、“生態(tài)環(huán)保”等國家重大戰(zhàn)略結(jié)合，發(fā)揮PPP模式更大的治理作用和實(shí)踐價(jià)值。

來源：《中國經(jīng)濟(jì)周刊》 作者：張璐晶

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