導語

法規(guī)和教育是實現垃圾分類的兩大關鍵。6月29日，住房和城鄉(xiāng)建設部召開新聞發(fā)布會，明確要配合協同各有關部門大力推進生活垃圾分類立法工作，研究解決立法工作中的難點問題，盡快形成法律草案。具體該如何實現?本文就其中的關鍵問題進行了探討，雖是老經驗，適應新常態(tài)。

近年來，全國各地陸續(xù)開展了城市生活垃圾分類回收工作，但是，生活垃圾分類還未達到政府宣傳、公眾預期的效果。原因之一就是目前我國尚沒有一部國家層面的垃圾分類的法律。

垃圾分類的實施需要哪些法律、法規(guī)來推動和予以保障?我國垃圾分類立法存在哪些問題?垃圾分類立法應從哪個層面入手?需要解決現實中的哪些問題?其法律制度該如何建立?中國環(huán)境報記者對西安建筑科技大學教師余潔進行了采訪，整理本文，通過比較國外垃圾分類立法的優(yōu)缺點，深入探討垃圾分類的立法問題

找準垃圾分類法律實踐中存在的主要問題，積極著手解決這些問題，并圍繞這些問題進一步完善我國生活垃圾分類立法體系，才是實現我國生活垃圾分類的關鍵所在。

問題一：法律不健全且執(zhí)行不力

目前我國關于垃圾分類技術管理的研究較為充分，但法律方面的規(guī)定和研究卻很少。與發(fā)達國家相比，我國城市生活垃圾分類起步較晚，相應的立法體系也不夠健全，存在立法過于原則性、法律責任不夠明確、缺乏綜合性法律和配套法律法規(guī)等不足。

“究其原因，一方面是國家前些年對垃圾分類的關注程度不夠;一方面是有關垃圾分類的法律研究沒有形成獨立的研究領域?！睂Τ鞘猩罾诸?，我們也并不是束手無策、無法可依的。法律是存在的，但還不夠健全，有待進一步完善。此外，就是這些要求不高、尚待完善的法律，在現實中也得不到很好的遵守和執(zhí)行。

現階段我國有必要采取法律手段規(guī)范城市生活垃圾分類。在不斷修訂完善現行法律、法規(guī)的基礎上，應完善立法體系，制定城市生活垃圾分類的綜合性法律文件和各種配套法律、法規(guī)，并將垃圾分類的法律研究貫穿于垃圾處理的各環(huán)節(jié)中。

問題二：基本法定位不清

現在有一些學者將《固體廢物污染環(huán)境防治法》作為垃圾分類的基本法，但余潔認為，應將《循環(huán)經濟促進法》作為垃圾分類的基本法。

垃圾分類和回收的目的是要促進資源的回收利用，堅持的應是循環(huán)經濟理論中減量化、再利用和再循環(huán)的理念。而《固體廢物污染環(huán)境防治法》的核心理念是污染防治和末端處理。

如果將重心放在污染防治，則將垃圾視為污染和危害，就沒有認識到垃圾是“放錯地方的資源”，就沒有將垃圾分類回收看做一個系統，則不可能圍繞垃圾分類投放、收集、清運和處理的各環(huán)節(jié)來立法。所以，如果基本法定位不清，那么，整個立法理念和處理思路就會存在偏差。

實現我國生活垃圾分類處理是實現垃圾減量化、資源化和無害化的必經之路，是落實循環(huán)經濟的重要指標，是實現社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。所以，有必要將《循環(huán)經濟促進法》作為垃圾分類的基本法。

問題三：配套法律、法規(guī)不足

“目前關于垃圾分類的配套法律、法規(guī)只有一部《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》，其頒布于2009年，目前還沒有正式實施。而日本卻有《容器包裝再利用法》、《家用電器回收法》等?！崩膶傩圆煌?，回收利用方式也不一樣，所以需要加強配套法律、法規(guī)的建設，并對相關條款進行細化和規(guī)范。

借鑒國外的成功經驗，各國都沒有制定專門的所謂《城市生活垃圾分類法》，而是在完善的垃圾管理法律體系中，垃圾分類的法律規(guī)制是通過制定一系列綜合性法律或專項法律法規(guī)實現的。這種立法的趨勢既符合城市生活垃圾綜合處理系統的基本規(guī)律，也符合各種廢棄物質本身的特性。

問題四：地方性法規(guī)不到位

2000年，原建設部確定北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個城市作為“生活垃圾分類收集試點城市”，并明確試點城市可以在法規(guī)、政策、技術和方法等方面進行探索和總結，為在全國實行垃圾分類收集創(chuàng)造條件。然而，多數城市經過近20年的努力，垃圾分類依然舉步維艱。

其存在的主要問題有：管理部門重視程度不夠;缺少有力的政策扶持和配套的執(zhí)行措施;市民對垃圾分類具體辦法不了解，無法具體實施等。在法律方面，則存在地方性法規(guī)不到位或立法有空白、各地立法內容過于籠統、缺乏法律責任的規(guī)定、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題。

雖然部分城市近幾年已經就垃圾分類出臺管理條例，但大多數城市則沒有起步。已出臺的法規(guī)條例，執(zhí)行效果也并不明顯，甚至部分城市，法規(guī)出臺后無人執(zhí)行。除法律、法規(guī)之外的一些規(guī)定和意見，往往又規(guī)定得過于籠統，缺乏可操作性和有效指標。

問題五：針對性、可操作性差

談及我國現有垃圾分類法律規(guī)定在現實中執(zhí)行力較差的問題，缺乏法律責任規(guī)定、立法技術較為落后是主因。如這些規(guī)定往往存在原則性、口號性強的特點，但針對性、可操作性較差，且存在法律內容不確定的問題。

比如，《城市生活垃圾管理辦法》第九條、第十一條中指出，“應嚴格執(zhí)行國家有關法律、法規(guī)”。這指的究竟是哪些法律、法規(guī)?我們并不清楚，而且也沒有相關的司法解釋。

“所以，應明確法律責任，建立行之有效的制裁機制?！绷⒎ㄖ袘鞔_規(guī)定國家、地方、企業(yè)和個人在城市生活垃圾分類法律中應負的責任和應盡的義務，指明各地行政主管部門的監(jiān)督管理責任，并將企業(yè)回收利用廢棄物的義務在法律上予以明確規(guī)定。同時，對于違法行為，應視程度的不同給予相應的行政處分、經濟上的制裁，甚至追究刑事責任。

問題六、各關聯主體責權利不清

要建立垃圾分類的立法體系，一個重要問題就是要分析和厘清我國目前垃圾分類法律關系的各主體，明確他們的權利和義務。

公眾、政府主管部門、居委會、物業(yè)部門等主要主體，都屬于義務主體。但我們要注意幾點：一是政府主管部門的角色較為特殊，它既作為執(zhí)法者執(zhí)行監(jiān)督管理職能，又要作為一個守法者具體組織實施垃圾清運和最終處理處置。所以，它一方面是權利主體，一方面又是義務主體，具有雙重身份。

此外，我國還有法律關系外一個特殊主體，即廢品回收者。他們看上去不是一個單獨的主體，但事實上承擔了很大一部分垃圾分類收集的工作。

“要建立垃圾分類的立法體系，必須分析目前這幾個主體的現狀和存在的問題。”對公眾來說，要么不清楚什么是垃圾分類，要么是想分也不知道該怎么分;居委會、物業(yè)則被資金來源、人員等問題困擾;廢品回收者的規(guī)范管理存在問題;環(huán)衛(wèi)部門究竟是要監(jiān)督管理還是服務，其角色是執(zhí)法者，還是守法者?

垃圾分類回收必須要進行企業(yè)化運作，而政府部門則應該是間接管理，履行環(huán)境監(jiān)督管理的職責。

垃圾的分類處理因為涉及到公共利益，單靠市場機制是不可能完全解決的，必須要有法律的強制介入，建構并完善我國城市生活垃圾分類的法律體系。不僅必須明確城市生活垃圾分類的相關主體在分類中的具體權利和應盡的義務，對違反法律規(guī)定的行為也要進行相應的法律制裁。

同時，還要改革我國現有城市生活垃圾管理體制，推進我國城市生活垃圾綜合處理系統建設，改善我國垃圾資源回收利用宣傳教育機制。

相關背景

1. 我國生活垃圾分類的法律依據

我國現行法律、法規(guī)中關于城市生活垃圾管理方面的主要有：

《環(huán)境保護法》制定效果由于受到法律制定時經濟發(fā)展水平不高、居民環(huán)境意識不強的限制，對于城市生活垃圾分類并無具體規(guī)定。

2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十二條中對城市生活垃圾分類做出規(guī)定：“對城市生活垃圾應當及時清運，逐步做到分類收集和運輸，并積極開展合理利用和實施無害化處置?！?/p>

國務院1992年頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》第二十八條規(guī)定：“對城市生活廢棄物應當逐步做到分類收集、運輸和處理?！?/p>

2007年建設部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》第三章第十六條第二款規(guī)定：“城市生活垃圾實行分類收集的地區(qū)，單位和個人應當按照規(guī)定的分類要求，將生活垃圾裝入相應的垃圾袋內，投入指定的垃圾容器或者收集場所?！?/p>

2. 垃圾分類地方立法啟動

《北京市生活垃圾管理條例》已由北京市第十三屆人民代表大會常務委員會第28次會議于2011年11月18日通過，現予公布，自2012年3月1日起施行。

《南京市生活垃圾分類管理辦法》2013年4月5日南京市人民政府令第292號公布，自2013年6月1日起施行。

《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》2015年8月1日起施行。

《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》2015年9月25日廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會公告第40號公布。

《廈門經濟特區(qū)生活垃圾分類管理辦法》2017年8月25日獲廈門市第十五屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過。

《銀川市城市生活垃圾分類管理條例》2017年1月1日起施行。

2017年8月18日，海南省法制辦公室公布《海南省生活垃圾分類管理條例(送審稿)》。

2018年2月，《深圳經濟特區(qū)生活垃圾分類條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)，征求社會各界意見。

《廣州市生活垃圾分類管理條例》，經廣東省第十三屆人民代表大會常務委員會第二次會議于2018年3月30日批準，自2018年7月1日起施行。

3.垃圾分類回收立法是世界趨勢

一些西方發(fā)達國家均不同程度地對垃圾分類回收進行了立法。

德國于1986年8月將1972年制定的《廢物處理法》修改為《避免廢棄物產生及廢棄物處理法》，在第十四條中規(guī)定了“標志、分類處理，回交及回收的義務”條款。

1996年10月24日，德國循環(huán)經濟和垃圾法生效，其中規(guī)定了商品生產者和經銷商對包裝垃圾負有再利用的責任。

來源：中環(huán)協智慧環(huán)衛(wèi)專委會

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